八部门推动耕地草原河湖休养生息 盘点各国轮作休耕制度

　　央广网北京12月2日消息 据中国之声《全球华语广播网》报道，耕地、草原、河湖资源是最重要的农业资源，是经济社会发展的重要物质基础。我国耕地、草原、河湖资源总量较为丰富，但人均占有量远低于世界平均水平，而且区域分布不均、资源匹配度差，长期高强度开发、超负荷利用，已经危及资源永续利用和生态安全。

　　日前，国家发展改革委会同财政部、国土资源部等八部门联合印发了《耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030年)》。《规划》按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，把合理降低开发利用强度作为休养生息的首要任务，通过暂停或退出生产功能、调整生产结构、调节生产时序，辅之以最严格的管控措施，做到取之有时、取之有度，逐步恢复自然生态和资源承载力。

　　耕地、草原、河湖是至关重要的农业资源和不可或缺的生态资源。随着我国经济社会的不断发展，对耕地草原河湖资源的开发和索取超出了承载能力，带来一系列生态环境问题，迫切需要合理降低开发强度。

　　国家发改委农村经济司司长吴晓指出，《规划》充分考虑资源的自然特性和功能要求，分类指导，提出对策。通过耕地养护、退耕还林还草、休耕轮作、污染防控治理，实现“藏粮于地、藏粮于技”；通过禁牧休牧、划区轮牧、人工种草，推动草原畜牧业发展方式转变，实现草畜平衡、维护草原生态安全；通过治理重点河湖、保障生态用水、退还合理生态空间、压减地下水超采量、保护水生生物资源，推进河湖生态系统保护与修复。

　　然而，耕地利用直接关系到粮食生产。耕地、草原作为生产资料，其利用率也对农牧民收入有很大影响。对此，吴晓表示，我们将保障农民收入作为休养生息的一个重要前提，也系统提出了相关支持政策。对轮作休耕试点予以补助支持，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式落实到县乡，兑现到农户。合理确定补助标准，轮作补助要保障农民种植收益不降低，休耕补助要与原有的种植收益相当，不影响农民收入。

　　该《规划》是我国土地领域一大里程碑式的实践。但相比于已经在轮作休耕上取得较好成果的国家，我国还处于初级探索阶段。

　　美国的轮作休耕历史可追溯到1985年，当时通过农民自愿参与和政府财政补贴，实现10到15年的休耕还林、还草等长期性植被恢复保护工程，以此来到达改善土壤质量的目的。

　　据美国纽约华尔街多媒体记者王雨涵介绍，早在20世纪20年代，美国深陷经济危机，农产品过剩价格下跌，导致大批农场相继破产，面对恶化的生态环境和严峻的社会现实，政府开始采取措施、调整产业结构、改善生态环境。其中，纽约州制定的《休伊特法案》规定，由政府出资收购破产农场并退耕还林，将失业农民吸纳为林业工人，使该州的森林覆盖率大幅提高，该法案拟成为退耕还林的重要溯源。

　　王雨涵表示，20世纪50、60年代，美国政府推行过自愿退耕计划，引导农民将一部分土地退出耕作，用于保护土壤。1956年开始实施的土壤银行项目就是其中一部分。根据约定，农民将部分土地短期或长期存入土壤银行，银行则按照相应的农产品价格给农民发放补贴。1985年，美国国会通过《食品安全保障法案》，正式确立土地休耕计划，并于1986年开始实施一项全国性的农业生态建设项目，通过农民自愿参与和政府补贴，实现10-15年的休耕还林还草等长期性植被修复工程，达到改善土壤质量、水质和恢复当地野生动植物的生态环境，后来又扩展到水质改善提高土壤生产力等多个方面。现阶段已经发展较为成熟，农民可以根据自己所能接受的最低补贴价格来选择相应的休耕项目。经过多年推行，美国休耕补贴政策有效保护了土地生产率和租金价格，其比例占休耕农耕总支出的90%左右，在水质和土壤质量保护方面取得了喜人成效，同时还解决了休耕期间农民的就业问题。

　　欧盟在1992年开始进行土地休耕制度，主要包括轮作和完全休耕。也就是通过完善的补贴来保证农民的收入。作为欧盟“老大”的德国虽然不是典型的农耕发达国家，但也有一套土地休耕的做法。

　　德国观察员薛成俊介绍称，在退耕还林方面，欧盟国家有两大有利条件。首先，欧盟国家不是真正意义上的农耕国家，即便在农牧业发达的历史时期，畜牧业仍然要比农耕重要，土地开垦比重相对较小，基本上不存在退耕问题，反而因为工业化导致大量土地闲置；第二，欧盟国家大都工业发达，在法国、德国等传统工业强国，农业的重要性相对要低得多。以德国为例，从事农业生产的人口占总人口的3%左右，农业经济在国民生产总值中的比例还不到3%。为了维持一定的自给能力，维护欧盟农牧民的利益，欧盟一直实施高额补贴政策，每年农业补贴总额高达440亿欧元。尽管如此，农牧业仍然不被看好，农牧民仍然面临着很多现实困难，如牛奶价格过于低廉，农牧民入不敷出，三天两头开着拖拉机到柏林德国总理府门前或布鲁塞尔欧盟总部示威，甚至农民找对象都困难。越来越多的农牧民选择离开土地，另谋出路。客观上讲，这也为退耕还林创造了有利条件。

　　薛成俊认为，从某种意义上来说，欧盟面对的不是退耕还林问题，而是如何保证维持一定数量的农业用地以及农业在经济中比例的问题。欧盟的农业政策脉络非常清晰，就是通过精耕细作、科学管理，用最少的资源创造出最大的价值，以非常具有竞争力的价格在世界农牧市场上占有一席之地。

　　早在1971年，日本就实施了轮作休耕实践，对农民的补贴采取了更加灵活的措施。日本观察员黄学清表示，补贴会根据农民能否保障土地的可持续利用而有所浮动，以此来鼓励农民自发注重保护土地的质量。

　　黄学清介绍称，早在1971年，日本就开始实施休耕政策，其中包括轮作休耕、管理休耕和永久休耕三种模式，农民或其土地所有者只要参与休耕，都可以得到休耕补贴，但政府要求必须保障土地的可持续利用、采取控制杂草等措施。在政策实施中，日本也不断根据农田和农产品现状，改善政策内容。2001年，日本为了调整对稻米种植的偏重，停止了这个实施30年，半强制分配休耕面积的一刀切做法，水稻田改为根据产地与品牌分配休耕面积。但由于难以准确控制稻米产量，尽管这一年休耕面积达到创记录的101万公顷，稻米产量仍然超额870万吨，引起农民反感和舆论批评。

　　黄学清分析认为，近年来，日本农业面临的一个重大问题就是无人耕作。秋耕土地变成荒地，变成工厂、仓库、停车场等，破坏了区域的农业生态环境；政府使用税金建设的灌溉系统也被破坏；人们聚集到城市，出生率低迷，一些农业用地无人继承或一块完整耕地因儿孙多人继承，所有权支离破碎，无人照料成为荒地等情况。一些地方政府为了解决这个问题，由政府出资向所有者租地，再以优惠条件转租给愿意移居到农村的人，帮助他们实现与自然共生的梦想，给农田带来了生机。

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