揭秘中国官方智库:为高层决策提供参考

2007-10-11 10:59:42  来源:国际在线综合  编辑:祖国斌   

    一个公开又隐秘的群体

  北京香山脚下,中共中央党校的教授们,继续成为记者“宠儿”,十七大召开前夕,学校关键部门的教授们要应对记者们的高频约访,尤其是被认为参与了十七大有关筹备工作的学者们,也许他们的谈话,就能让媒体嗅到十七大的动向。

  密集约访不仅在十七大前,过去5年,每次中央全会召开前后,“中央党校教授”都是媒体采访重点,甚至包括新华社——十六届六中全会前,新华社发表了一系列“吹风”稿件,“中央党校教授”成为有关话题的权威阐述者。

  媒体的热情来自一贯经验:由于教授们经常和高级官员接触,高层的很多重要讲话都在中央党校发表,因此中央党校教授对趋势往往有更准确的理解。

  真正吸引媒体的,是中央党校作为执政党理论智库的地位——这意味着接受采访的教授,或许就为他感兴趣的中央决策提供过智力支持。所以,中新社最近的一篇文章说,“被视为对十七大报告定调的‘6·25讲话’就是出自这个充满传奇色彩的大院。”

  事实上,“充满传奇色彩的大院”不仅是中央党校。中国社会科学院2006年的总结要点就包括要做中央“思想库和智囊团”的目标,以过往的惯例看,该机构会有专家参与了各方瞩目的十七大报告的起草。

  国务院发展研究中心,这一以经济研究著称的国务院直属机构的众多专家,参与《政府工作报告》的起草和调研。

  而在国家行政学院学习的副省长们则刚刚结束了一个以“社会保障”为主题的专题研究班,该院教授说,相关建议会以咨询报告的形式上报给国务院——这是国家行政学院为高层提供的咨询渠道之一。

  同样不能忽视的是国家发改委宏观经济研究院,近年中央做出重大决策前,该机构都是与经济有关的调研课题的重要承担者,该院也参与每个“五年计划(规划)”的起草。

  中央党校、国家行政学院、国务院发展研究中心……它们有一个共同的名字,即官方智库(或官方智囊机构)。改革开放二十多年来,中国高层智库体系日益发育,其数量已不下十个。

  这是一个既公开又隐秘的群体:公开是因为这些机构早为人熟知,隐秘则是因为他们作为智囊机构如何为高层提供决策服务,公众却知之甚少。

  为高层决策提供参考

  一个普遍关心的问题是,智囊机构如何为高层决策提供参考?

  因为定位不同,各机构参与的方式也有不同,从宏观层面说,这些机构的影响经常体现在中共党代会报告、中央全会相关决议、“五年计划(规划)”和《政府工作报告》的形成中。

  上述文件往往是某段时间的纲领性文件,而智囊机构人员参与其中,并让自己的观点为报告所吸收,也成为其影响决策的最佳手段。中央党校、中国社科院、国务院发展研究中心和国家发改委宏观经济研究院等经常成为主要参与机构。

  “中共十二大以后逐步形成一种惯例,历届党代会和要做出重要决策的中央全会,中央除召开常规座谈会听取各方面意见外,还要委托中办、中央政策研究室、中央财经小组等单位拟定一些重大研究题目,布置给全国比较有代表性的研究机构。”国家发改委宏观经济研究院原院长白和金对南方周末记者说,“之前一年,一些权威机构就会给我们分配任务。”至于渠道,“如果是上面布置下来的研究,当时就会说清楚如何上报。”

  “十四大前,我们就领了一个任务,做关于社会主义市场经济基本框架的研究。”当时各方对“要不要搞市场经济,怎么搞市场经济”意见纷繁。

  宏观经济研究院提出了社会主义市场经济体制的一些基本特征,比如“公有制为主体”、“充分发挥市场的优化配置作用和国家的宏观调控相结合”等,“这些提法对以后的一系列政策都有影响”。

  而中央党校则经常参与党代会报告中相关理论部分的起草,原中共中央党校副校长龚育之撰文说,郑必坚(原中央党校常务副校长)相继参加了十五大报告(负责“邓小平理论的历史地位和指导意义”)、十六大报告(负责前面总论部分)的起草,又参加了这期间各次中央全会的理论性纲领性决议的起草。

  中国社会科学院亦是参与党代会报告起草的传统机构,例如中国社科院经济研究所研究员张卓元曾连续参与了几届党代会报告的起草工作,他也是十六大报告起草小组经济组的成员之一。

  国务院发展研究中心原副主任陈清泰则是十四届三中全会、十五届四中全会、十六届二中全会、三中全会决定起草人之一,相对而言,这些决定都是关于经济问题的文件。

  参与国民经济和社会发展“五年规划”(“十一五”之前称“五年计划”)也是上述智囊机构发挥影响的重要方式,“每一个五年计划的制定,我们都要做大量研究工作。”白和金说。白是国家“十一五”规划专家委员会成员。

  智囊机构影响决策的另外一个直接途径则是成为政治局集体学习的讲课者,这或许是影响高层最直接的手段,“虽然前面的讲稿为集体智慧,但后面专家回答问题时可以讲述个人的观点。”有学者如是说。

  汇总高官意见的平台

  引人注意的是,在核心官方智囊机构中,中央党校和国家行政学院因其学员都为高级官员,发挥了与其他智囊机构不同的作用。

  两个机构还有就重大问题进行研究和交流的省部级官员专题研究班。国家行政学院政治学教研部副主任王伟透露,国务院一个重大政策出台前夕,往往会先在国家行政学院办一个省部级专题研讨班。

  “比如要举办一个财政体制改革研讨班,会由文件起草部门(比如财政部)的部长、副部长到学院来宣讲,就为什么要搞,背景是什么,基本内容是什么,难点是什么,要解决什么问题,征求省部长班的学员意见。”

  “经过讨论,汇总研讨班意见,制成简报向国务院领导报。研讨班结束时,大多由国务院领导和学员座谈。他们看了简报,了解了情况,再听学员当面发表意见后,一般会就这个问题做一次讲话。根据研讨班以及国务院领导讲话精神,有关起草小组再对文件进行完善,然后报国务院会议,批准决定。”王伟说。

  第一次开办省部级干部专题研讨班是在1998年3月底。根据当时国务院领导的指示,主题为推进政府机构改革。“研讨班有一百人左右,各部至少有一个主管副部长,部分省的常务副省长、副省长,重庆市则是由担任市编委主任的副书记、市人大常委会主任参加。在研讨班上,中编办负责人介绍国家机构调整方案,人事部负责人讲人员分流的解决方案等。”

  王伟当时负责这个班的具体工作,“国务院当时只找了部分省,但好多省得到消息后,通过各种渠道想参加。可以说,这个班的学员都参与了决策。他们根据各自部委和所属省的具体情况提出了很多建议,这对后来修改有关文件起了很大作用。”

  国家行政学院政治学教研部主任刘峰说,此后这种专题研讨班成为惯例,一般每年举办两次。

  这些专题研讨班一般都紧扣当时的决策热点,比如1998年的题目是“金融改革与监管”,2000年是“实施西部大开发战略”。“今年举行的两次研讨的题目分别是‘社会管理’和‘社会保障’”。

  中央党校省部级官员专题研究班也有类似作用,不过研讨的话题往往更具理论色彩,带有“党口”的鲜明特色。

  更直接的服务

  相对中央党校和国家行政学院,中央各部委研究机构的政策研究则更为具体。以国家发改委宏观经济研究院为例,每年大约要做三四百个课题。“一类为纵向课题,主要是上面布置的任务,每年大约有六十多个,量不大,但是规模很大。”白和金说。

  另一类为横向课题,主要是中央各部委委托的课题,包括一些省市政府,甚至县政府也会委托他们,每年至少有二百多个,这一部分,委托单位要负担相应经费。

  还有一种是应急性研究课题,一般在突发事件之后布置下来,往往要求短时间内拿出报告,有时甚至要求在一星期内拿出方案。

  “我们在‘亚洲金融风暴’、‘9·11事件’、‘美国次债危机’之后都曾接过这样的课题。一般不要求面面俱到,有的非常简短,甚至就是几千字,但要求对形势有充分把握,有自己见解。”

  由于部委研究机构和决策部门关系紧密,有时会造成这样一种印象,就是研究者发表的意见很可能是政策的暗示、是放刺探气球。

  有关研究者回忆,“亚洲金融危机”期间,中国政府多次申明“人民币不贬值”,而宏观经济研究院的一研究人员以个人名义在媒体上发表了一篇文章,“前面的部分说得都很好,但最后,他表达了一点个人看法,说‘人民币的汇率应该有点弹性’,香港媒体认为这是政府在放信号,当天香港汇市就发生波动,直到发改委领导表示人民币汇率不会变,香港汇市才稳定下来。”

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