欧非峰会：欧盟解决难民问题，破财消灾远远不够

　　

　　近来，来自非洲、中东和南亚的大量移民使欧洲面临自债务危机以来最为严峻的挑战。据国际移民组织报告，2015年前9个月经海路进入欧洲的移民数量已达46,4000人，如此庞大的移民规模迫使欧洲开始向非洲寻求帮助。因此，2015年11月10-11日，在欧洲理事会召集下，欧盟-非洲移民峰会在马耳他的瓦莱塔举行。

　　自“阿拉伯之春”以来，突尼斯、利比亚、埃及等诸多北非国家陷入不同程度的政治动荡，贫困及安全形势严重恶化使大量非洲难民涌入欧洲。因此，欧盟要求非洲承担“共同责任”，希望通过提供援助并对合法移民开辟便利渠道，换取非洲国家配合接收欧洲遣返的移民。本质上，欧盟是想“破财消灾”，让非洲国家承担接收欧洲遣返移民所可能造成的社会成本。

　　因此，在此次峰会上，欧盟设立高达18亿美元的“对非紧急信托基金”，并与非洲最大的难民接收国埃塞俄比亚就移民问题签署协议，以保证非洲国家具备接收遣返移民的能力。此外，欧洲还拟通过对话、培训等方式提高非洲国家对移民问题的治理能力，同时，在打击贩卖人口等有组织跨国犯罪领域开展合作。  

　　其实，在移民治理方面，欧盟和非洲此前已建立起双重合作机制。在地区层面，欧非达成三项重要机制，几乎覆盖了非洲移民进入欧洲的主要路线：一是2006年发起的针对西部非洲地区的移民问题的“拉巴特进程”；二是设立于2014年的针对东部非洲地区的移民问题的“喀土穆进程”；三是于2015年发起的“萨赫勒地区行动计划”，该项目主要针对解决萨赫勒地区的移民问题。在国家层面，欧盟还与佛得角、摩洛哥、突尼斯、尼日利亚等非洲国家就解决移民问题签署了双边协议。这些双边协议涉及对难民的国际保护、界定合法/非法移民标准等诸多方面。

　　然而，无论是峰会提出的大规模援助计划抑或与埃塞俄比亚的双边协定，无非是对上述机制的一种补充，实际上乏新可陈。在解决难民问题上，欧洲还有很长一段路要走，“破财消灾”还远远不够。

　　首先，仅在“破财”一项，欧盟已经稍显力不从心。虽然宣布设立18亿欧元的援助计划，但是截至目前，24个欧盟成员国以及挪威、瑞士提供的资金仅7120万欧元，该基金还需募集额外的17多亿欧元资金。在欧洲保守力量影响不断增强以及债务危机困扰下，欧盟能否如期兑现援助承诺还有待观察。

　　其次，这些举措“治标不治本”，无法根除难民产生的土壤。限制移民涌入和遣返移民是当前欧盟开展对非移民合作的主要思路。然而，非洲国家社会的动荡不安与极度贫困是造成大量移民涌入欧洲的根本原因，仅靠欧盟提供的为数不多的资金安置遣返移民来解决难民问题，无异于杯水车薪，显然无济于事。并且，安置遣返移民绝非易事，还需要提供足够的就业机会与社会福利保障措施等多项并举，而这些都是非洲国家的“短板”，在很大程度上限制了非洲国家在欧非合作中发挥应有作用。

　　正如欧洲议会主席马丁舒尔茨所言：“我们的战略必须是应对移民问题产生的深层根源：冲突和贫困。”欧非合作应将重点转向构建非洲国家的安全秩序与推动经济社会发展层面：一方面，缓解部分非洲国家内部冲突；另一方面，通过促进经济发展、提供就业岗位以改善贫困状况。笔者认为，倘若欧盟将更多的精力投入到解决“冲突和贫困”问题上，而非仅一味地限制和遣返移民，那么欧洲的难民危机或许能真正寻得一条长久的解决之道。（张凯）