专家：“十三五”早期或成两孩政策全面放开“窗口期”

随着我国经济进入“新常态”，当前的人口规模和人口结构如何与经济发展相匹配，越来越成为各方关注的焦点。

在刚刚闭幕的全国两会上，何时全面放开两孩，也毫无疑问地成为两会的热点议题。

3月15日上午，李克强总理在答记者问时表示，目前正在推进“单独两孩”政策，并对政策的影响进行全面评估。根据评估结果，将综合考虑社会、经济发展和人口结构的变化、权衡利弊，但必须依照法律程序来调整和完善人口政策。

事实上，在“单独两孩”政策实施之初，就有专家学者建议尽早放开全面两孩，而新政实施一年多来，各地普遍低于预期的申请量加剧了此种呼吁。

一位接近国家卫计委的人口专家日前向《中国经营报》记者透露，“十三五”早期，全面放开两孩的条件就将相对成熟，“单独两孩”过渡的功能已经实现、生育堆积也将得到释放，全面两孩政策或将实施。

正对“单独两孩”政策影响全面评估

3月15日上午，李克强总理在人民大会堂答记者问。针对记者关于全面放开两孩是否是计生政策调整的确定方向及时间表的提问，李克强表示，去年我国开始实施“单独两孩”政策，目前正在推进，并对政策的影响进行全面评估，根据评估结果，将综合考虑社会、经济发展和人口结构的变化，权衡利弊，但必须依照法律程序来调整和完善人口政策。

总理的答复，被认为给全面放开两孩留出了空间。

就在总理答记者问之前，全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在全国两会期间也表示，目前“全面两孩”政策还没有提上日程，一是刚刚放开“单独两孩”的政策尚未完全落实到位，现在的实际情况比预料的平稳，还在落实之中；二是刚刚调整过“单独两孩”的政策，要再出台全面放开两孩政策，在政策制定方面显得不够稳定、不够连续，所以还要观察一段时间。

另一方面，当前人口普查对人口整个的结构、分布情况、生存状态、人口质量还要做进一步的研究评估，之后才会决定是不是再进一步全面放开“两孩”政策。

据报道，国家卫计委副主任王培安近日表示，国家卫计委早在2013年就组织了专家团队对中国的人口情况进行认真测算，调研和分析研究，会在适当的时候上报中央进行决策。王培安还强调，我国促进人口长期均衡发展的目标始终未变，人口不是越多越好，也不是越少越好。

实际上，十八届三中全会已经为未来一段时期内我国的生育政策定了方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

一位接近国家卫计委的人口专家日前向记者透露，“十三五”的早期，全面放开两孩的条件就已相对成熟，“单独两孩”过渡的功能已经实现、“生育堆积”得到释放。

该专家表示，实际上我国逐步调整完善生育政策的方向即是全面放开两孩，“单独两孩”只是过渡性政策。

“低生育格局是人口趋势”

去年“单独两孩”政策启动之初，就有不少专家学者认为，“单独两孩”不会带来生育高峰，应该尽快全面放开“两孩”。

记者粗略统计，截至目前，从各省份公布的信息看，实施“单独两孩”政策后，申请再生育的人数基本都达不到预期，未现生育高峰。

国家卫计委此前公布的数据显示，截至2014年底，全国共有106.9万对单独夫妇申请再生育。

以北京为例，“单独两孩”政策实施一年后，申请量仅3.4万余例，这个数字远低于官方此前预测的每年多增加5万名新生儿。

而即便是生育意愿较高的广东省，虽然申请率高于其他省份，但申请总量也低于官方预期。因此，在2015年广东省两会上，多名省人大代表和政协委员呼吁，广东省应在“放开二胎”问题上先行先试。

今年2月，在中国人口学会主办的中国人口形势分析与展望研讨会上透露，“单独两孩”实施一年，2014年我国出生人口1687万人，较2013年多47万人，而此前预估的出生人口将新增100万到200万。

“各种调查表明，2014年全国各地‘单独两孩’的申请人数远远少于目标人群，即便考虑到生育潜能逐年释放的可能性，低生育格局依然是难以撼动的人口趋势。”北京大学人口研究所教授穆光宗表示。

穆光宗认为，“遇冷”给政府一个强烈的信号,现在的年轻一代和他们的父辈相比，生育观念已经发生巨变，生育意愿和动力已大为弱化。

此前本报记者在地方采访人口形势时也了解到，老百姓的生育意愿正在发生转向。

以人口大省河南为例，该省去年底开展的“河南省城乡居民生育意愿、生育水平与生育模式转变研究”的课题中关于生育意愿的问卷调查结果显示，在各年龄组中，希望生育3个及以上孩子的人群，总占比不到5%。

河南人口计生委的相关负责人告诉记者，河南省在上世纪末曾做过一项调查，显示愿意生育多孩儿的家庭比例占8%～9%，明显高于此次调查数据。

而目前摆在经济发展面前更主要的问题，是劳动力的供给面临远期压力。

国家统计局今年1月发布的相关数据显示，2014年全国16~59周岁的劳动适龄人口总数为91583万，占总人口的比重为67.0%，比去年减少了371万，这是我国劳动年龄人口连续第三年绝对数量下降。2012年，国内劳动年龄人口比2011年减少345万，这是国内劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现绝对下降。

“种种端倪显示，中国已出现双重意义的既有显化也有隐性的年轻劳动力亏损问题。‘人口亏损’‘人口萎缩’才是未来中国人口问题演化的大趋势。”穆光宗认为，从这个意义上讲，中国应该欢迎而不是惧怕具有补偿性效应的“婴儿潮”，何况生育政策调整后出现的47万“出生增量”实在是微乎其微。

今年计生改革力度将不大

在今年的全国两会上，李克强总理的第二份政府工作报告备受关注。对2015年计生工作，报告提出“推进计划生育服务管理改革”，而2014年报告的说法则是“坚持计划生育不能动摇，落实一方独生子女夫妇可生两个孩子的政策”。

对这一表述上的变化，媒体和专家给出了不少解读。有专家认为，这是“人口政策开始松动的信号”。

“可以理解计划生育的力度将减弱、淡化，为如何‘推进计划生育的管理改革’，留了很大的政策调整空间，但不意味会放弃计划生育这项基本国策，只是在淡化和低调处理计划生育。”知名人口问题专家易富贤认为。

但今年会调整到什么程度？外界普遍认为，2015年将不会有大的改革。

全国人大代表、国家卫计委科学技术研究所所长马旭此前在全国两会期间向媒体表示：“今年不会搞全面放开两孩的区域性试点，‘单独两孩’政策效果还有待观察。”作为国家卫计委系统内的人口专家，马旭的说法被解读为今年全面放开两孩的可能性不大。

不过有专家向记者表示，即便2015年11月开始的人口“小普查”，也不会对未来计生政策的调整方向有太大影响。

“我个人认为，现在全面放开也是没有问题的，这不是从目前‘单独两孩’申请量的数据判断的，而是从我国过去近20年长期低生育率的状态判断的。”中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟说。

此前有报道称，中国社科院副院长蔡昉表示，中国可能在两年左右向所有夫妇全面放开二胎。此前接受本报记者采访时，蔡昉说，我国老龄化还没有真正开始，仍然有控制人口的必要。他认为，选择先实行“单独两孩”政策，而不是全面放开两孩，是最稳妥的选择。

穆光宗认为，即便我国生育政策的放开对遏制人口老龄化速度的帮助不大，但宏观来看，增加生育对于缓解少子老龄化的结构性压力几乎是唯一可以选择的战略性举措。

计生政策的调整，也将影响我国相关法规的制定。去年底，国家卫计委法制司副司长赵宁曾表示，国家卫计委正在加紧修订《人口与计划生育法》：“因为法律是2001年才实施的，也有10多年了，要根据现在的实际情况，对里面的一些条文进行修订。”

记者查阅《人口与计划生育法》，其第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

前述接近国家卫计委的人口专家表示，国家层面的人口与计生法及地方的相关条例未来都将面临修改。