韩美防卫费分担谈判为何双方分歧巨大

　　自今年3月以来，韩美共举行10轮谈判，以确定第10份防卫费用分摊协议，但均无果而终。美国政府正在推进韩国分担费提升1.5倍的方案，尽管这低于特朗普要求的金额，但仍然是非常高的增加率。韩国方面对大幅提升分担费表示无法接受。

　　防卫费分担金是指驻韩美军驻扎在韩国时韩方所需承担的费用。根据《驻韩美军地位协定》规定，韩方向美方免费提供设施和用地，美方承担部队在韩驻扎所需经费。根据韩美《防卫费分担特别协定》，美军部队驻扎费用的一部分转由韩方承担。韩美自1991年起，每五年签署一次《防卫费分担金额特别协定》，先后签署9份驻韩美军费用分摊协定，规定了韩国政府分担的驻韩美军军费比例。

　　第9份协定定于2018年年底到期。双方正在谈判签署第10份费用分摊协定，确定2019年起的费用分摊比例。美国近年来多次施压韩国提高对驻韩美军的费用分摊比例。早在2017年，美国总统特朗普就提出，希望双方一起努力确保两国公平地分担驻韩美军的费用。从1991年的1500亿韩元（约合9.2亿元人民币）飙升至2018年的大约9600亿韩元（约合58.9亿元人民币）。然而，美国对此仍不满意，希望韩国能“再多分摊一点”，遭到了文在寅政府的反对。

　　美国要求韩国增加军费的动机是减少盟友“搭便车”、降低霸权护持的战略成本。上世纪70年代，面临霸权的相对衰落，时任美国总统尼克松就提出，让北约和日本等盟国分担美国在欧亚地区的防务成本。而如今随着新兴国家的崛起以及美国影响力的相对下降，美国持续抛出“免费搭车论”，要求盟友大幅增加防卫费分担额。

　　韩美军费分摊谈判数次谈崩原因有三：

　　第一，金额分歧太大，未能达成协商一致。韩国2018年为驻韩美军分担费用总额为9600亿韩元（约合8.5亿美元），美方要求韩国未来五年每年分摊的数额涨一倍，达到16亿美元。防卫费分担项目大致由军事建设、军工支援、劳务费组成，美方则要求新增“作战支援”项目。美方希望，不仅是美军在韩国境内驻扎所需的部分经费，还有美军在韩国以外地点行动的部分经费也能由韩方承担，美方要求将战略武器在朝鲜半岛展开活动的费用列入“作战支持”费，算在韩国承担的份额中。

　　美方所定义的战略武器包括核动力航空母舰、核动力潜艇、B—1B战略轰炸机、B—2隐形战略轰炸机、F—35隐形战斗机等，这些武器的燃料、涂料、维修等各项成本均价格不菲。根据韩国官员的估计，美方要求由韩方承担的战略武器费用，意味着现在韩国目前分担的驻韩美军防务支出将翻番。韩方并不认可这一要求，坚持按以往约定只承担美军基地部分人员工资、基地建设和后勤补给三项。

　　第二，半岛局势缓和，韩国减少了对美国的同盟依赖。在今年6月金特会之后，美国宣布停止韩美联合军演，尽管此后发生了重启联合军演、美国追加制裁朝鲜官员等事件，但整体上半岛局势趋于缓和，韩国面临的外部安全环境大为改善。美韩联盟维系的重要动力是朝鲜所带来的可能威胁，当威胁下降，联盟内聚力也随之受到影响，韩国在某种程度上降低了对美国的不对称相互依赖。整体来看，驻韩美军驻扎费用中韩方所承担费用的比例从最初的1/3不断增加，如今几乎美军驻站费用全部由韩方承担，而美方仍然再要求韩方增加分担金额。这与朝韩关系的正向发展背道而驰。

　　第三，韩国国内政治的影响。韩方原本希望能在10月底前与美方谈妥，给国会批准新协定以及其他流程留下足够时间，以便在旧协议到期时生效。鉴于双方这轮谈判没有能缩小分歧，韩美一致认为新协定无法在年内生效。韩国包括执政党在内的5个党的代表已经向文在寅传达国会不接受增加金额的立场。韩国民间团体“韩国和平统一团结会”今年5月说，分析韩国和美国国防预算后，认定韩方实际承担比例超过七成，远高于官方数据所列比例。美方每年将分担金中未使用部分结转存在银行，这一问题引发韩国民众不满。

　　对于军费分担问题，韩国只有有限的自主权，可以决定增加韩国分担费用的数额多寡，但不太可能从根本上改变增加防务分担费用的趋势。首先，美朝互动是朝韩关系发展进程的重要干预变量，半岛局势的持续好转不能脱离美国对朝韩外交的支持。其次，美国对韩国的制裁威胁。驻韩美军方面警告，如果美韩无法就费用分摊达成一致，为美军提供服务的大约8700韩方人员，明年4月中旬起可能将“无薪休假”。韩国外交部官员说，韩方将“努力把对员工的负面影响降到最低”。双方能否就防卫费分担总额、有效期、年增幅等找到交集是谈判的关键。（秦立志 大连外国语大学东北亚研究中心研究员、国际关系学院讲师）