党法关系是依法治国核心问题

　　作者：李龙 郑华

　　内容摘要：党与法的关系是依法治国的核心问题，共产党的领导是依法治国的灵魂。这是因为，法是党的主张和人民意志的集中体现，党领导人民制定宪法与法律，党同时领导人民实施宪法与法律，党自身又必须在宪法与法律范围内活动，这是党的领导力量的体现。立法是依法治国的前提和基础，必须进一步完善中国特色社会主义法律体系，要以制定良法为基点，强调法律的人民性、科学性、统一性、稳定性、公开性，坚持民主立法、科学立法、依宪立法，使每一项法律都能体现党的主张和人民意志的统一。因此，在全面推进依法治国的进程中，必须坚持与加强党的领导，必须理直气壮地弘扬党对法治建设的领导，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义”。

　　关键词：依法治国;党的领导;权力;人民;宪法;中国特色社会主义;中国共产党;立法;法律规定;执政党

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　　党与法的关系是依法治国的核心问题，共产党的领导是依法治国的灵魂。正如习近平同志所指出的，对这个问题“处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。

　　党法关系是依法治国的核心问题

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各个方面，是社会主义建设的一条根本经验。实践证明：坚持党的领导，依法治国就兴旺、就发展、就能取得成就，就能对中国对世界不断作出贡献！

　　党法关系是法治与政治关系的集中反映。世上没有无政治的法治，尤其是当今世界，离开政治的法治是根本不存在的。这个道理业已成为世界的共识，西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸。事实证明：每一种法治形态背后都有一种政治逻辑，每一种法治道路中都包含了一种政治立场。我国坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。

　　党法关系是一种相互依赖、高度统一的关系。习近平同志说得好，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这是因为，法是党的主张和人民意志的集中体现，党领导人民制定宪法与法律，党同时领导人民实施宪法与法律，党自身又必须在宪法与法律范围内活动，这是党的领导力量的体现。

　　“党大还是法大”是个伪命题

　　在社会主义中国，特别是在宪法明文确立了中国共产党的领导与规定我国实行依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，提出“党大还是法大”这个问题，显然是个伪命题。如果不是有意攻击党和社会主义法治，至少也是糊涂认识。之所以这样讲，主要有如下理由。

　　从法律的制定来看，从宪法到基本法律及其他法律的草案绝大多数都是党中央直接提出的，尤其是宪法草案及其修正案，都是由中共中央直接起草，并建议全国人大常委会提请全国人大通过的。党中央不仅领导全国人大及其常委会的立法工作，同时领导国务院的行政立法。全国人大常委会和国务院党组直接接受中共中央领导并向其汇报工作。

　　从法律的运行来看，中国共产党按照“依法执政”的方针，在全国范围内领导立法、保证执法、支持司法、教育守法、引导护法，保障法律的各个环节健康运行和有效实施。就是说，从法律的制定到法律的实施，每个环节都贯穿了党的领导。如果离开党的领导，法律就寸步难行。

　　从法律的内容来看，总的来说，我国的法律都是党的主张与人民意志的统一的具体表现。也就是说，我国绝大多数的法律法规，都是以党的政策为依据的。党的路线、方针和政策是法律的灵魂；离开党的领导，法律就会失去方向，没有精髓。

　　从法律的实施来看，同样离不开党的领导，离不开党的政策的指导。宪法离不开党的总路线或基本路线的指导；行政法规、地方法规及自治法规离不开党的具体政策的指导。同时党的各级领导机关和党员都在宪法和法律范围内活动，带头遵守宪法与法律，从而有力地保障宪法与法律的实施。至于司法机关适用法律，也必须在党组引导下根据党的政策的精神来把握方向。一句话，偏离党的领导，偏离党的路线、方针和政策，法律就难以实施，甚至迷失方向或造成冤假错案。

　　总之，党要领导立法、保证执法、支持司法、教育守法、引导护法，以达到人人守法。所以说，根本不存在党大还是法大的问题，它无疑是个伪命题。

　　“权大还是法大”是个真命题

　　在全面推进依法治国的当今中国，确实需要认清“权大还是法大”这个重要问题，如果不从思想上解决、从行动上落实，必将阻碍法治建设的深入。

　　法直接确定权的内容，或者说权是法律规定的。一个国家首先是由宪法明文规定国家机关的组成及其职权。如我国宪法便明文规定了全国人民代表大会为最高国家权力机关，并规定了其职权范围。同时，也规定地方各级人民代表大会为地方各级国家权力机关，并规定其职权范围。任何公共权力，一般都是由法律、法规直接规定。比如警察，其权力就是由《警察法》明文规定的。没有法律规定或法律授权的权力在法治国家不存在。即使是某些非法治国家，其国家公共权力在形式上也是法律规定的。现在世界上有170多部宪法，几乎都把国家权力规定在宪法之中。这就是说权力的内容是由法律规定或确定的。否则，这个权力就是非法的。当然，法律在确定或规定权力内容时，是有边界的，有范围的。在法律规定范围内行使权力是合法的，而超出法律规定的范围行使权力则要受法律的处分。对法律规定的权力不作为造成后果的，也要受到法律处分。

　　法律明确规定行使权力的原则。公共权力是一把双刃剑。合法行使权力会给人民带来福祉，非法行使必然会给人民带来损失，甚至祸害。因此，必须由法律限定其行使权力的原则。法律严厉制裁滥用权力危害人民的犯罪行为，保障公共权力的正确行使。宪法和法律明确规定了国家机关工作人员的责任制。对那些滥用权力者、违法乱纪者、以权乱法者、以权压法者、贪赃枉法者，必然要绳之以法。近几年的反腐斗争就是明证。

　　由此可见，法是大于权力的，即法大于权。当然，我们在谈论法与权的关系时，要分清权力的两种形态，即政权与治权。在我国，政权是人民的，即人民当家作主，它与法是一致的，是不可分割的，是相互依赖的，谁也离不开谁。法是政权机关制定的，并以人民政权来保障法的实施。但治权就不一样了，它是国家机关受人民委托来行使法律规定的权力。因此，我们讲法大于权，是专指治权而言，这才是法大于权的真正含义，是马克思主义法学关于法与权关系的本意。

　　坚持党的领导，全面推进依法治国

　　众所周知，当今世界绝大多数国家，都是由一定的政党以执政党的形式来领导国家，尤其是实行法治的国家，执政党的领导作用十分明显。然而不同的是，西方国家的政党是通过竞选来取得执政党地位。而在社会主义中国，共产党取得执政地位则是历史的选择、人民的选择和现实的选择。中国共产党以领导人民通过长期的革命战争，用鲜血和艰苦卓绝的斗争，赢得革命的胜利，实现人民当家作主的历史事实，博得了中国人民的拥护与赞许。历史在发展过程中选择了中国共产党，这叫做“历史的合法性”。我国人民在人民当家作主的实践中感受到没有共产党就没有新中国。人民在切身感受下，选择了共产党为执政党，或者说，共产党作为执政党早已得到人民的认可，这叫“事实的合法性”。中国人民正在建设前无古人的伟大事业，正在按照“四个全面”战略布局努力奋斗。这种活生生的现实，选择了中国共产党作为执政党，这叫做“现实的合法性”。中国共产党用人民当家作主的事实，用国家富强的事实，用GDP稳居世界第二的事实，博得了13亿多人的拥护而成为执政党。

　　正因为有了党的领导，中国才有进行法治建设的可能，才有可能实现科学立法、公正司法、人人守法、全面护法的局面。为了全面推进依法治国的进程，必须进一步加强党的领导，必须使依法执政在各个环节得到全面落实。

　　第一，领导立法。立法是依法治国的前提和基础，必须进一步完善中国特色社会主义法律体系，要以制定良法为基点，强调法律的人民性、科学性、统一性、稳定性、公开性，坚持民主立法、科学立法、依宪立法，使每一项法律都能体现党的主张和人民意志的统一。为此，凡重大立法活动，中共中央总是最先提出法律草案或制定相应政策，确保立法的方向正确、内容科学，以人民满意为根本标准。

　　第二，保证执法。执法是依法治国的关键，它不仅数量多，而且直接关系人民的生活与利益。执法，主要指行政执法，首先要尽快建立法治政府，做到法律授权必可为，法无授权不可为，一切活动在法律的轨道上运行，把公共权力关进制度的笼子里。同时明确：法治政府一方面要“控权”，防止权力滥用，反对以言代法，处理以权压法，制裁贪赃枉法与以权乱法；另一方面，要做“保权”，即保护政府部门正确使用，发挥权力在经济建设、政治建设、文化建设中的特殊作用。权力具有两面性，滥用权力必然危害人民，依法运用权力将有利于人民。因此，既强调“控权”，又要“保权”，切实发挥对权力的特殊作用。

　　第三，支持司法。按照宪法的规定，我国司法机关（包括法院与人民检察院）依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由于中国共产党是执政党、领导党，各级司法机关必须接受党的领导，并通过党组向中共中央和同级党委汇报工作。另外，中共中央提出最高司法机关、各级党委提出同级司法机关领导人选名单，由全国人大和地方各级人大选举产生。党中央制定司法政策和司法体制改革方案，不断推进依法治国的深入。党组织还及时地引导全国人民学习法律知识，弘扬法律精神，特别是完善法律监督体系，保障国家法律的正确运行，保障法治的正确实施。

　　因此，在全面推进依法治国的进程中，必须坚持与加强党的领导，必须理直气壮地弘扬党对法治建设的领导，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义”。

　　（本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“国家治理与人权保障”（14JJD820023）阶段性成果）

　　（作者单位：武汉大学法学院）