“营改增”推动中国税收制度的现代化

　　核心提示：“营改增”全面试点是税制改革的重要一步。尽管试点方案还需要进一步完善，但是它毕竟迈出了税制改革的重要一步。未来中国直接税制改革也要稳步推进。针对自然人的税收征管难度极大，更不可大意。在取得最大的社会共识的前提下，加快税制改革，才可能尽快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代税收制度。

　　中国正在全面深化改革，旨在促进国家治理体系和治理能力现代化。在这一目标定位中，财政是国家治理的基础和重要支柱。建立现代税收制度，是其中应有之义。现代国家离不开税收，但税制结构选择是个非常重要的问题。“社会主义税收取之于民，用之于民”说的是税收的总体来源与用途。一个国家的税收来自多个税种。这些税种的分布以及各个税种所提供的税收收入规模，对于经济效率的改善和社会公平正义目标的实现，都有着重要意义。发达国家税收收入多来自直接税，而发展中国家多从间接税取得收入。近年来，随着增值税的流行，越来越多的发达国家增值税收入的比重也在上升当中。

　　建立现代税收制度，在立足国情的同时，也要将发达国家的税制结构作为参考。与发达国家相比，中国的直接税比重较低，个人所得税、企业所得税、房产税等占税收收入的30%左右。全面深化改革方案已将提高直接税收入比重作为目标之一。间接税内部结构也需要优化。营业税和增值税都是间接税。规范的增值税可以减少重复征税，这是增值税诞生60多年来之所以能风靡全球的重要原因。世界上大国除了美国之外，均实行增值税。美国不征收增值税，在很大程度上是国内政治因素所致，而不是增值税本身的原因所致。间接税制的变革要求将营业税改为增值税，以更好地发挥增值税的中性作用，促进经济效率的改善。

　　理想的增值税只对增值额进行课税，不影响社会分工，有助于现代化社会分工的发展。营业税容易造成重复征税。增值税取代营业税是大势所趋。但是，一个税种要取代另一个税种，需要突破诸多约束条件。“营改增”试点就是在突破这些条件的前提下逐步推进的。营业税主要是地方税，而增值税主要是中央税，地方政府担心“营改增”影响地方税收收入，同时，地方税务局担心“营改增”之后业务萎缩，“营改增”的必要性大家都看得明白，但那些担心让“营改增”陷入了僵局。

　　这个僵局一直到2012年1月1日上海“营改增”试点启动才得以打破。上海打破僵局有着天然优势。上海的国地税名义上是两家，实际上是挂两个牌子一套机构。这样，地税业务萎缩问题就不用考虑。只要改革方案做到能够保证地方税收收入，那么地方就没有理由拒绝“营改增”。试点之初，新增增值税收入归地方，就解决了地方所担心的收入问题。上海先启动试点，加上改革方案本身是减税方案，“营改增”让上海成为税收洼地，这直接引发了全国各地纷纷要求加入试点，也导致后来试点只是分行业推进而不再分区域进行。试点虽然没有解决上海之外的地方税务局的业务萎缩问题，但是“营改增”试点所带来的税收洼地效应，让各地政府只能加快各地试点。在这个背景之下，地方税收收入是地方政府决策的最主要依据。

　　2016年5月1日正式启动的 “营改增”全面试点备受关注。这次改革之后，营业税退出历史舞台，增值税的地位进一步巩固。全面试点意味着原先征收营业税的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业也要改征增值税。这四个行业的“营改增”试点，或者因为行业增值税制的设计存在技术难度，或者因为增值税征管难度极大，要完成任务殊不容易。金融业引入增值税制，在全世界都是难题。设计一套既能适应金融行业特点，又不妨碍增值税中性作用发挥的增值税制，本身就是挑战。建筑业适用营业税可以不用考虑进项税额抵扣问题，适应行业采购零散甚至缺乏票据的实际情况，但是“营改增”之后，进项税额抵扣所要求的发票问题就会显得尤其突出。如果发票未能顺利取得，进项税额不能抵扣，那么建筑业的税负就可能上升。同样的事情也可能发生在生活服务业。显然，这些问题可能在试点中找到各方能够接受的方案。如果能够引进其他方法，只要采购业务是真实的，进项税额抵扣就予以认可，那么问题也会得到解决。

　　行业税负只减不增的承诺，有利于“营改增”全面试点的推行。行业税负不提高不等于具体企业税负不提高。但是，毕竟所有行业税负是由具体企业税负组合而成的。全面试点方案的每一条都注意行业税负的前后衔接，旨在顺利推动“营改增”。无论从税率的选择，还是从征收率的设定，这种设计思路都可以清晰地看出来。行业税负不提高既是“营改增”全面试点作为积极财政政策中减税政策的重要内容，又是改革争取社会全面支持的前提条件。为了全面试点的推行，这么做是合适的。随着改革的深入，增值税中性作用的发挥，还是要转向简并税率上来。

　　回顾增值税在中国的历程，我们可以找到“营改增”的历史定位。中国增值税从1979年起试行，已走过37年的历程。增值税在中国的发展与改革开放几乎同步。增值税改革的关键步骤，都与改革开放密切相关。增值税本是舶来品，没有开放，就不会有中国的增值税。增值税制的每一次改革，都与经济体制改革有着密切关系。1994年增值税制改革，就是为了建立与1992年社会主义市场经济体制改革目标相适应的税制。市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用，尽管当年的表述是“基础性作用”，但不影响对市场作用的强调。增值税取代产品税在很大程度上改变了税收对市场的扭曲。担心税收收入下滑，同时为了防止经济过热，当时的增值税选择了固定资产进项税额不能抵扣的生产型增值税。这样的增值税不能全面解决重复征税问题，于是2009年开始了消费型增值税的改革。但是，增值税改革仍然没有到位，固定资产抵扣范围还是有限的。“营改增”全面试点将新增不动产进项税额列入抵扣范围，标志着消费型增值税制改革进入收官阶段。“营改增”全面试点，意味着增值税抵扣链条越来越完整，更能体现增值税中性作用。这次改革，扩大了增值税征税范围，增值税全面取代营业税，更是进一步巩固了增值税在税收制度中的地位。

　　增值税在短短的60余年中风靡全球，与它是一种只对增值额课征的税有着密切关系。规范的增值税，可以最大限度地避免重复征税，减少税收对市场行为的扭曲。未来应进一步完善相关制度，积极推进中国税收制度的现代化。

　　“营改增”全面试点的顺利进行必须做好税收征管工作。完善国地税征管体制改革方案要求国地税部门加强合作但不合并。这种做法较好地解决了调动中央和地方两个积极性问题。但是，有一种客观现实是：建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳税人由原来缴纳营业税改为缴纳增值税，并由国家税务局征收，这大大增加了国家税务局的征管压力。“营改增”全面试点，如果没有地方税务部门的支持，那么试点的任务是不太可能完成的。因此，只有进一步加强国地税合作，试点的任务才有望完成。“营改增”之后，国税部门仅仅是管户就增加了一千多万户，工作压力可想而知。只有进一步加强国地税合作，试点任务才能较顺利地完成。试点中，应进一步探索合作的模式与机制，充分调动国税和地税两个部门的积极性。税收征管的改善同时是纳税服务的改进过程，是公共服务型政府的建设过程，也是国家治理现代化的过程。国地税合作，必须将国税部门熟悉增值税的优势与地税部门对行业更了解的优势综合起来，才能收到良好的效果。

　　“营改增”全面试点之后，中国必须加快增值税立法进程。增值税立法应该把简并税率从总体上降低税负作为重要任务来完成。理想的增值税税率应该只有一档基本税率。考虑到现实的需要，增值税税率仍然可以选择一档基本税率加一档低税率的做法，并选择合理的免税范围。基于亚太地区增值税税率偏低的实际，基本税率最终定为10%左右、低税率定为5%左右较为合理。征收率也应只设一档，定为3%左右。

　　“营改增”全面试点是税制改革的重要一步。尽管试点方案还需要进一步完善，但是它毕竟迈出了税制改革的重要一步。未来中国直接税制改革也要稳步推进。针对自然人的税收征管难度极大，更不可大意。在取得最大社会共识的前提下，加快税制改革，才可能尽快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代税收制度。（杨志勇）

　　（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）

　　（来源：宣讲家网站）