供给侧结构性改革的“三四五”

漫画张建辉

　　供给侧结构性改革是我国在经济发展进入新常态，就当前及今后一个时期经济发展中的结构性、策略性问题，就“十三五”全面建成小康社会的目标和改革使命而作出的重大战略决策。在期限上，这一改革将至少包括整个“十三五”的前半期；在范围上，将囊括经济、政治、文化、社会、生态等各个领域；在地位上，将统领这一时期的各项改革要求和举措；在性质上，这一改革强调提高社会生产力水平，落实好以人为中心的发展理念。

　　习近平总书记5月20日主持召开中央深改组第二十四次会议时强调，各地区各部门要把依靠全面深化改革推进供给侧结构性改革摆上重要位置，坚定改革信心，突出问题导向，加强分类指导，注重精准施策，提高改革效应，放大制度优势。根据这一要求，供给侧结构性改革将从谋篇布局阶段，转向深化认识、掌握规律和实践推进阶段。

　　三点误区

　　澄清模糊理念，正确认识供给侧结构性改革的目标和思路

　　供给侧结构性改革自提出以来，因其思想深、内涵广、策略新等，在认识上出现了一定程度的偏差和误解。“计划经济手段回归”者有之，“生产制造优先”者有之，“去产能是创新发展的前提”者亦有之。为澄清一些模糊甚至错误的理念，形成对供给侧结构性改革的目标和思路的正确认识，先就目前具有广泛争议性的“三点误区”展开讨论。

　　误区一：供给就是生产，因此供给侧就是生产制造环节。

　　这一认识的错误在于大大缩小了供给侧的范围，将包括多个领域、多个层面、多个环节的供给侧缩小为生产制造环节。习近平指出，“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系”，“供给侧管理和需求侧管理是调控宏观经济的两个基本手段”。这里的“基本方面”和“基本手段”都表明，供给侧所包含的内容应是整个生产过程，是广义的、服务于整个现代化大生产的内涵，即从最基础的生产要素和资源环节开始，到制成品和服务进入市场，到发生交易环节之前结束。因此，供给与生产的概念是基本统一的，但供给侧所包含的范围远远超过生产制造环节，至少在构成框架上应包括要素资源、价格机制（配置）、生产制造、产业组织（产业链、价值链）、市场准入（含渠道性物流）等五个环节。

　　误区二：改革强调总供给，因此供给体系的自我完善与创新是改革目标。

　　这一认识较具迷惑性，容易导致错误理解。根据中央财经领导小组第十二次会议的决议，供给侧结构性改革是在“适度扩大总需求”的前提下，“提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展”。可见，这一改革的目标是需求，既要促进总需求规模的扩张，又要适应微观需求结构的变动。习近平指出，“没有需求，供给就无从实现，新的需求可以催生新的供给；没有供给，需求就无法满足，新的供给可以创造新的需求”。

　　误区三：供给侧结构性改革的核心是去产能、去库存。

　　这一认识的错误有两个：一是将供给侧结构性改革的格局缩小，将生产制造环节的工作重点作为改革的核心；二是将供给侧结构性改革与“十三五”发展要求进行割裂，从而强调了操作和局部，忽略了战略和整体。供给侧结构性改革的本质属性是深化改革。无论是化解过剩产能、处置“僵尸企业”、降低企业成本，还是化解房地产库存、补齐发展短板、防范金融风险，都必须依靠全面深化改革。全面深化改革，是推进供给侧结构性改革的重要动力；推进供给侧结构性改革，则是对全面深化改革决心的重要检验。供给侧结构性改革是全面建成小康社会的重大战略部署，是“十三五”落实“五大发展理念”的重大改革措施，因此，供给侧结构性改革的核心目标与“十三五”的发展战略目标是统一的，创新发展及其对经济发展的驱动和支撑，是供给侧结构性改革的核心要求。

　　四大支柱

　　消费、投资、产业组织和市场体系构成改革的“四个支柱”

　　推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择。经过30多年快速发展，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但也积累了一些结构性、体制性、素质性突出的矛盾和问题，主要体现在经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。这些问题不是周期性的，而是结构性的。如何认识、分析和解决这些问题，就成为供给侧结构性改革的主要内容和运行框架。

　　我们对供给侧结构性改革与经济运行发展的讨论将基于经济新常态的环境展开。我们以经济新常态的基本规律为前提，以消费和投资作为需求侧改革的主要支撑和供给体系要适应的重点，以产业组织和市场体系建设作为供给侧自主性、创新性改革和创造新需求的主要支撑。从而以消费、投资、产业组织和市场体系形成供给侧结构性改革的“四个支柱”。

　　第一个支柱是消费。

　　消费在新常态阶段有三个主要特点：一是在经济发展中发挥基础性作用，消费是总需求中的主体构成和需求结构的最大影响因子；二是个性化、多样化消费渐成主流，消费需求的定制化、个性化和差异化特征逐步显著；三是创新供给激活需求的重要性显著上升，对供给体系适应需求结构的变动提出了新要求，即以差异化的供给匹配个性化的需求。

　　在这一消费形势下，我国在供给侧必须应对消费需求在中微观上形成的功能性消费、融合性消费和减量化消费带来的挑战。其中，减量化消费的重点和难点不在消费而在供给，即减量化将导致供给体系面临总量性和结构性的共同挤压，从而给部分产业带来难以自我调整的压力。从制造业内部看，通用性产品面临的压力大于专用性产品，而钢铁作为制造业中通用性产品的最主要代表，面临的转型压力和创新风险最大。从制造业外部看，动力供给是生产体系最重要的外部支撑，面对电力产品的同质性，一次能源生产和消耗将形成内部替代，伴随外部需求的“减量”和内部供给的增长（如页岩油气革命等），热值高、排放少、运输储存便利的油气资源成为煤炭资源的重要替代品，从而使煤炭产业同时遭受减量化、替代化和价格竞争的三重压力，成为动力体系中风险最大和自主转型空间最小的行业。因此，将煤炭和钢铁列为市场主导、政府支持的转型行业有其重大的现实性和理论上的必要性，去产能、去库存工作的着力点也基本形成。

　　第二个支柱是投资。

　　投资在新常态下的基本特点是“基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，对创新投融资方式提出了新要求，必须善于把握投资方向，消除投资障碍，使投资继续对经济发展发挥关键作用”。投资在供给侧结构性改革中，一要强调低成本，即将融资成本降低，更好地促进投资的扩张；二要强调去杠杆，即大力发展股权式或股债结合式的融资方式；三要强调补短板，以基础设施互联互通和“四新”投资作为核心与重点。这样，去杠杆、降成本、补短板的工作重点也得到了突出和强调，形成了有效抓手。

　　第三个支柱是产业组织。

　　产业组织在供给侧结构性改革中的要求是：正确面对产业结构的调整和企业的兼并重组，以创新为基础，在做“减法”的同时，做好“乘法”；重视服务业与制造业的融合，全力促进制造业由生产型向生产服务型转变，产出特征由产品和服务分离向产品和服务融合转变；强化差异化产品的高效、灵活、有序和协同生产，将标准化产品供给的“中心-外围”模式推进到满足差异化产品供给的“分布式”、“柔性”和“模块化”等新模式，创新产业链和价值链。

　　第四个支柱是市场体系。

　　市场体系的新常态下的规律性表现是“数量扩张和价格竞争正逐步转向质量型、差异化为主的竞争，统一全国市场、提高资源配置效率是经济发展的内生性要求”。因此，市场体系必须做好以下三件事：能够保持企业生产的产品差异化和质量特征，加强知识产权保护体系的建设，推进知识产权资本化进程和拓展创新领域及范围是重要的政策支撑；能够高效匹配差异化产品和个性化需求，大力提升市场的新型信息基础设施建设，运用大数据、云计算等科技服务，建设智能化市场是满足这一要求的关键举措；能够以竞争来统一全国市场和提高资源配置效率，进而改变有效供给能力不足所导致的大量“需求外溢”。

　　五个重点

　　推进供给侧结构性改革，必须加强分类指导，注重精准施策

　　推进供给侧结构性改革，必须提高改革效应。要加快国有企业、财税金融、价格体制、农业农村、对外开放、社会保障、生态文明等领域基础性改革，抓紧推出一批具有重大牵引作用的关键性改革举措。这些改革和任务凝聚到工作中，就是强调“三去一降一补”等“五个重点”。

　　第一，去产能。按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的办法，淘汰和调整“僵尸企业”。坚持“养人”不“养企”，“补偿”不“补贴”的原则，综合采取财政、金融、产业和社会保障等政策手段，为化解矛盾、降低阻力、形成动力创造良好的条件。中央财政的1000亿元的梯级奖补资金要科学、有效地运用。

　　第二，降成本。要开展降低实体经济企业成本行动，打出“组合拳”。包括降低制度性交易成本；降低企业税费负担，将“营改增”改革的效能进一步发挥出来，适当减并税率种类结构等，激发减税和调控效果；降低企业财务成本，创造利率正常化的政策环境，为实体经济让利；降低电力价格，推进电价市场化改革；降低物流成本，推进流通体制改革，确保“营改增”下的高速公路和普通过路费可以纳入运输企业的进项抵扣，等等。

　　第三，去库存。去库存的重点在于房地产库存的化解，鼓励居住性需求和租赁性需求的发展，彻底摒弃以投资需求降低库存的理念。要鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格。

　　第四，补短板。这里包括精准扶贫、精准脱贫；补齐软硬基础设施短板，提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制，等等。

　　第五，去杠杆。我国杠杆率风险主要表现在两方面：一是地方政府层面，2016年地方政府显性债务规模将达17.2万亿元，要有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。二是企业融资层面，载至2016年4月末，全社会贷款余额为104万亿元，为2015年GDP规模的1.54倍；规模以上工业企业的平均资产负债率为57%，杠杆率为2.32倍。要加强全方位监管，规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件，守住不发生系统性和区域性风险的底线。

　　由此，供给侧结构性改革的重点，是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。“天下大事，必作于细”。推进供给侧结构性改革，必须加强分类指导，注重精准施策。习近平多次强调要“有针对性地实施精准对策”“精准把握各项改革举措”“不断提高精准性、有效性、持续性”就是要在供给侧结构性改革的实施阶段，把规划做好、思想做通、制度做全、机制做优、措施做实。

　　(作者：张鹏/中国财政科学研究院研究员)