城管执法如何迈向良法善治

漫画张建辉

　　住建部日前公布《城市管理执法办法（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。意见稿在总结我国城管执法经验的基础上，明确了具体的执法范围和权限，对城管执法规范化建设作出要求。这意味着1996年实行“相对集中行政处罚权”试点以来，我国城市管理综合行政执法改革历时20年后，终于迎来统一立法的契机。虽然目前立法层级只是部门规章，但立法内容的基础性、统一性、综合性，立即引起全社会的广泛关注。人们期待，城管执法能够在立法规制下重塑自我，最终迈向良法善治。

　　城市治理告别“九龙治水”

　　为了实现对社会的专业治理，政府基于不同领域设置专门性执法机构，这种以“事权”为中心的执法体制满足了治理的专业性需求;但同时呈现出“条块分割”的体制结构，行政执法权被配置给不同的政府部门，使得执法分工过细、部门林立、机构重叠，执法职能分散、各成体系、缺乏监督，“碎片化”执法越来越难以满足现代城市综合治理的需要。

　　改革开放以来，我国城市治理因为市场经济的快速发展而出现诸多难题。而传统的执法权力配置趋于分散，既有重复监管，又有监管“盲点”。实践中，经常出现实施一部法律、法规就要成立一个执法机构，地方一级政府的综合执法职能被分解破碎，行政执法很大程度上变为“分段监管”的“流水作业”，导致“几顶大盖帽管不住一个破草帽”，有的领域则出现不同部门重复执法的现象，难以形成公共治理合力。

　　城市发展的节奏，将原有部门执法的体制弊病暴露无遗，推进现代城市综合执法体制改革是大势所趋。从上世纪90年代开始，我国开始以执法权相对集中的行政执法体制改革探索，根据《行政处罚法》第16条关于“相对集中行政处罚权”的规定，进行城管执法体制改革，成立统一的城管执法机构，将有关城市管理执法部门的处罚权集中起来综合行使。随后，各地城管机构如雨后春笋般成立。公开资料显示，全国3191个县级以上地方政府全部设立了城市管理部门，其中3074个设立了专门的城市管理执法机构。成立综合性的城管执法机构，就是在原有行政执法专业化基础上，由一个执法部门综合行使多个执法部门职权，以消除权力分散、机构膨胀、执法摩擦等弊端，降低执法成本，提高执法效能。

　　可见，城管执法是适应现代城市综合治理需要的产物，符合经济社会发展对行政执法体制改革的要求和发展趋势，是我国综合执法的重要组成部分。十八届四中全会明确提出:推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。这意味着，今后城管执法将担负更为繁重的治理任务，发挥更加重要的城市现代化治理功能。

　　城管执法面临两大障碍

　　令人疑惑的是，既然城管代表了现代城市综合执法改革的趋势，为何这些年来城管执法却屡遭诟病、背负骂名?网络上，城管一度成为暴力执法的代名词，社会上甚至出现了取缔城管的呼声。这种境况虽然与城管执法队伍的素质直接相关，但从根本上分析，由于一开始缺乏体制和立法设计，城管执法出现“先天发育不全、后天营养不良”。长期以来，没有“婆家”，缺乏法律规制，乃是制约城管执法的两大障碍。

　　从体制上看，由于城管综合行使多部门执法权，无论由哪个部门主管都会超出其职权范围，因而各地虽然成立了数以千计的城管执法机构，但在中央政府层面却一直没有统一的主管部门。各地在实践探索中，也是“八仙过海各显神通”，城管执法体制五花八门。体制上不清晰、不统一，造成职能上不明确、不规范，也带来了监督上的混乱和失效，从而经常产生暴力执法、执法不作为等诸多问题。在城管执法改革过程中，呼吁给城管找个“婆家”的声音此起彼伏。及至2014年7月，中编办正式发文给国家住建部，明确由其统一管理全国的城市管理执法工作。

　　不难看出，城管执法改革当务之急，是在明确主管部门的基础上，建立健全执法体制。十八届三中全会提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”;十八届四中全会进一步提出“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”;2015年12月，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，首次对城市管理执法工作做出专项部署，在中央层面厘清了城市管理职责范围。因此，从中央到地方，进一步以立法方式确立城管执法体制，明确主管部门的具体职权，是城管执法迈向良法善治的基础性工作。

　　从立法上看，城管执法长期缺乏一部综合性、基础性、统一性的法律，其依据主要分散于单行的法律法规，彼此之间交叉重叠甚至相互冲突，直接影响城管机关的职能定位，造成其法律地位与工作边界的不清晰，有的地方城管执法是领导让干什么就干什么。实践中，往往通过规范性文件赋予城管执法主体资格。例如，此次备受关注的城市道路违法停车处罚权问题，早在2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中，就是通过规范性文件把非机动车道上的违法停车行政处罚权归城管部门，由于缺乏立法明确、规范性文件效力不高，各地并没有严格执行，有的公安交通部门交出了处罚权，有的则没有。

　　由于国家层面始终没有出台专门的法律法规，造成城管执法于法无据、底气不足或行为失范，频频引发社会冲突，甚至激化社会矛盾。实践中，城管综合执法范围涵盖的领域范围极富弹性，有的多达百余项处罚事项，具体执法方式和手段缺乏规制，暴力冲突不断。虽然近年来城管执法不断改革，但由于立法缺位，执法权的配置和行使依然局限于原有的队伍、编制、经费等，效果并不明显。为此，中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出:“健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。”可见，构建良性的城市管理执法模式，急需健全立法。

　　完善立法谨防小马拉大车

　　住建部公布《城市管理执法办法(征求意见稿)》，这是我国城管执法确定主管部门后，统一立法的开始，意味着城管执法将进入规范化、法治化轨道。完善城管立法，关键问题有两个:一是准确确定立法位阶，位阶太低将难以完成不同行政部门之间的执法权配置;二是科学界定执法范围，根据执法范围配备适当的执法方式。

　　就立法位阶而言，城管立法所涉及的执法权配置之复杂，以及未来城管执法长足发展之需要，决定了一部部门规章还难以承载所有的立法重任，国家应当从更高层面审视和推进城管执法的统一性立法。一方面，城管执法行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，因而根本上涉及不同政府部门之间的执法权再分配，尤其是如何划分综合执法权与部门专业执法权。例如，《办法》拟赋予城管执法的范围涵盖了住房、环保、工商、水务、交通、食品药品等领域，涉及城管部门与住建、环保、交通、工商、食品药品等诸多行政部门在执法权上的重新划分和配置。要从根本上解决多头执法和职责交叉的突出问题，就必须通过适当层级的立法做好职权切割。

　　另一方面，城管立法还面临许多法规冲突的障碍。据不完全统计，目前城管执法工作依据涉及53部法律法规，有的长期没有修订，有的存在交叉重叠。以城市道路上违法停车处罚权为例，《陕西省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第89条规定:“违反机动车停放或者临时停车规定，驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的，由县级以上公安机关交通管理部门处一百元罚款，并可以将机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”可见，城管立法面临与现有分散的法律法规协调性问题，也需要提高立法位阶以作出更周全的立法统筹。而一部规章要解决体制机制、部门间权力划分、与其他法律法规协调等复杂问题，难免有“小马拉大车”之感。

　　就执法范围而言，城管立法需要重点厘清其专属执法范围及其边界，同时建立必要的执法协作机制。执法范围不明确、不清晰，势必导致执法乱象。实践中，城管执法涵盖了市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理，以及临时的、紧急性的执法活动。《办法》拟将范围限定为六大领域，同时规定了六大领域外城管执法应具备的条件及批准程序。“6士1”的执法范围规范无疑是个重大进步，但同时还需要对法定领域外执法进行严格限定;对实践中与法定领域不一致的，尚需从立法上将执法权归还原行政部门;对不同范围内的执法权行使方式即执法方式和手段，作出明确规范，以推动城管执法规范化、法治化。

　　治人者必先自治

　　城管执法要迈向良法善治，除了完善体制、加强立法，还必须关注城管执法队伍的自身建设。近年来，全国范围内城管执法过程中的纠纷甚至暴力对抗事件屡屡引发舆论高度关注，“临时工”执法现象及其随后“舍卒保帅”的处置方式也多遭诟病。倘若不能从根本上重塑城管执法队伍，形成规范化、程序化、法治化的城管执法体系，城管执法便很难走出“塔西陀陷阱”。《办法》从执法行为和过程对城管执法规范化建设作出要求，除此之外还需提高城管执法队伍建设水平。

　　一是执法资格准入制度。近年来，一些恶性城管执法事件引起舆论公愤，很大程度上与一些不称职甚至“临时工”从事执法有关。建立统一的城管执法资格准入条件，将执法者纳入法律职业共同体的资格管理体系，才能杜绝不称职者僭越执法权力。为此，应当严格城管执法人员持证上岗和资格管理制度，未取得执法资格的人员不得从事城管执法工作。

　　二是执法人员培训制度。狠抓执法纪律和职业道德教育，提高城管执法人员政治素质;建立执法人员法律专业素质培训机制，提高城管依法执法的能力水平;加强不同专业领域的业务知识培训，适应城管执法综合性、专业性需要，打造复合型专业化的城管执法队伍。

　　三是执法绩效考核评价制度。设计科学合理的考核评价指标体系，健全城管执法绩效考核评价制度，将考核结果作为城管执法人员奖惩的重要依据，形成严格执法、公正执法、文明执法的激励机制。

　　四是执法责任制度。建立健全严明的城管执法问责制，加强执法监督，排除对执法活动的非法干预，防止和克服执法工作中的利益驱动，推动城管执法迈向公正、廉洁、文明。（傅达林）