美国联邦政府再次遭遇关门危机

　　当地时间9月27日，美国参议院以45:55的投票结果未能通过临时拨款法案，使得联邦政府再次面临关门危机。上世纪90年代以来，美国政府预算危机频发，它既源于相关制度设计的缺陷，也与政党政治极化密切相关。在美国大选年之际，民主与共和两党都不愿让政府关门影响本党选情，但是预算危机如何收场着实让政党领袖大伤脑筋。

　　美国法律规定，每年10月1日是新财政年度的开始之日。年初总统会向国会提出年度预算要求，国会在此基础上制定和通过预算。然而，近年来由于两党斗争升级，年度预算很难按时在国会通过。为避免政府关门，国会被迫以临时拨款法案维持政府运作。据统计，奥巴马政府任内国会已通过31个临时拨款法。2017财政年度即将在10月1日开始，但两党迟迟不能就新财年预算达成一致，被迫再次转向临时拨款法案，避免政府再次关门大吉。

　　目前看，阻止两党达成共识的主要问题是是否为密歇根州弗林特市提供援助。事实上，自从今年夏天该市因饮用水铅含量超标引发危机以来，援助问题就成为两党争执焦点。在参议院多数党领袖麦康奈尔提出的维持政府运作到12月9日的临时拨款法案中，提出为遭受洪灾等自然灾害的路易斯安那州、马里兰州和西弗吉尼亚州提供援助。民主党则认为密歇根州同样遭遇水危机，不应被区别对待，因此投票反对该法案通过。这个看似小题大做的举动，背后却隐藏着多重政治算计。

　　近年来共和党多次挑起的预算大战，结果都是输多赢少，因此民主党心里有底。自2012年两党就削减联邦财政赤字的谈判失败后，奥巴马就拒绝接受共和党在预算问题上的要挟，“不接招”成为民主党致胜的法宝。两党预算大战在2013年9月达到高潮，共和党为阻止奥巴马医改法实施，以否决预算要挟民主党。然而，民主党不为所动，迫使政府非核心部门在10月关门16天。此战最终以共和党妥协告一段落，但政府关门连带国债违约风险上升导致美国金融霸权遭受前所未有的质疑，美债也史无前例地被降级。该事件对共和党的政治声誉造成极大破坏，其后每逢预算危机共和党都心有余悸。

　　此次预算危机中民主党仍占据上风。民主党主要有两个盘算：一来共和党目前控制参众两院的多数席位，是事实上的国会“主事者”，加之新任众议长瑞安上台后励精图治，希望展现共和党的治理能力。因此，新财年预算通不过是在打共和党的脸，选民不会怪罪民主党。二来大选年美国政治氛围更加敏感，特朗普的选情变幻莫测，共和党会被极力避免任何可能加剧选民对其消极观感的做法。正因如此，在麦康奈尔提出的临时预算案中，民主党的多项要求得到满足：为应对寨卡病毒拨款11亿美元，为救治镇痛药物滥用拨款3700万美元，以及应对水灾等自然灾害的紧急拨款5亿美元等。

　　然而，给共和党高层添乱的不止民主党人，还有本党参议员。就在麦康奈尔已经为弗林特援助问题焦头烂额之际，党内极右翼的“茶党”分子特德·克鲁兹继续火上浇油。他要求增加条款，以阻止民主党政府将互联网的管辖权交于国际非营利性机构，而这必然招致民主党人的反对。同样，共和党参议员格雷厄姆威胁否决临时拨款案，除非增加条款修改美国进出口银行董事会的法定人数，为该行放贷提供便利。这一附加条款已经得到民主党人的支持，可谓从背后给共和党“捅刀子”。

　　从制度上来看，美国联邦政府不断遭遇预算危机始于宪法对于预算制定权的模糊规定。这种模糊性意在保持府会的权力制衡，但也为双方的纷争埋下伏笔。后冷战时代美国政治日益向选举政治转变，政治极化成为常态。两党恶斗的梦魇被不合理的选区重划、政治捐款操弄选举和施政，以及全天候滚动式的政治立场分明的媒体报道所加剧。作为党争的重要手段，年度预算审批就此成为牺牲品，关门危机变得不再稀有。

　　目前，麦康奈尔已经放话，弗林特市援助问题有商量的余地，妥协态势已经显露，毕竟他们只剩三天时间达成一致。两党会在预算问题上就此收手，抑或民主党乘胜追击，谋求更大的政治收益，尚不得而知。无论如何，两党这种不负责任的恶斗已经引起美国民众极大的反感，国会民意支持率常年不超过两成就是明证。预算危机频发凸显美国联邦政府治理能力的软肋，而它或许仅是美国政治失灵这一冰山的一角。(张志新 中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员)