失序的政治，欧洲难民政策何以摇摆

漫画张建辉

　　从3岁的叙利亚难民艾兰·库尔迪在土耳其海滩遇难的照片激发普遍的同情心和责任感，到跨年夜科隆、苏黎世、赫尔辛基等欧洲城市发生大规模性侵案件及数百起攻击难民事件，其间仅仅隔了4个月。刚刚进入2016年不久，德国就表示将修改法律，对在德国犯罪的难民和避难申请者实行更严格的处罚，瑞典、丹麦等国相继宣布实施边境管控。

　　表面看，欧洲难民政策面临的困局来自新近发生的大规模冲突事件，但这只是外因。此前欧洲放松难民政策，被简单视作欧洲传统政治价值观的彰显，这并非全部事实。今天欧洲开始收紧难民政策，被视作社会治安压力的反应，同样如此。在欧洲难民政策的宽与紧背后，实际上涉及欧洲难民政策的政治与经济考量，其一体化制度设计的缺陷和国际秩序观的局限。扫描这些层面，才能找到欧洲难民政策出现逆向变化的内因。

　　难民政策出发点不只传统人道观

　　增加劳动人口，当然不是德国等欧洲国家积极吸纳难民的主要原因，但经济考量无疑是决策的重要组成部分，各国不会只算政治账、道义账。

　　4个月前，当德国、英国、意大利、奥地利、西班牙等国纷纷敞开国门，欢迎那些经地中海涌向欧洲的难民，提供经济援助，给予他们难民身份，并帮助其中一些人找到工作岗位时，“道义上的责任”确实是促使这些国家做出这种决策的一个关键因素。

　　所谓“道义上的责任”来自两个方面：其一，是欧洲传统的人道主义价值观念，要求政治家们面对艾兰·库尔迪和其他数以百计死于途中的难民这样的悲剧不能袖手旁观。其二，是欧洲经济一体化体系的要求。难民们首先抵达的欧洲国家是希腊、意大利和匈牙利，这些国家要么债务危机仍未消除，要么缺乏足够的经济实力。假如其他欧洲国家不施援手，难民潮就可能引发新的危机，为欧洲经济复苏蒙上新的阴影。这样的事在希腊债务危机发作期间已经反复上演，甚至导致欧元区一度面临解体危险。对于默克尔等主张欧洲一体化的政治家来说，保持欧元区和欧盟整体性，让之前援助希腊的资金不致落空非常必要。

　　还要看到，欧美国家从不讳言难民对于本国经济的促进作用。美国越战后大量吸收南越难民的历史表明，接收难民虽然会增加社会治安等挑战，但也具有延缓接收国老龄化速度，提供新劳动力的正向作用。欧洲媒体就认为，默克尔之所以选择向难民打开国门，解决迫在眉睫的人口下降问题是考量因素之一。由于适龄劳动人口下降，德国的抚养比正在急剧攀升。为此，有专家建议，在私营部门未必愿意接收难民为新雇员的情况下，德国政府可以出面吸收部分难民，让他们参与公共基础设施项目，从而带动经济发展。

　　增加劳动人口，当然不是德国等欧洲国家积极吸纳难民的主要原因，但经济考量无疑是决策的重要组成部分，各国不会只算政治账、道义账。而跨年夜的骚乱发出的警示是，基于文化传统、难民素质等因素，将难民培养成合格的劳动者将付出很高成本。极端宗教主义者已混入难民营的传言，又预示了治安和反恐的成本会急剧上升，这削弱了吸收难民的正面经济意义，使实施宽松的难民政策，有可能只剩下宣示人道主义政治观这点价值。复合型政治经济目标不能实现，收紧难民政策也就变得顺理成章。这才是欧洲难民政策先宽后紧的主要原因。

　　一体化缺陷成难民政策障碍

　　迄今为止，欧洲一体化机制中既缺少对经济危机的应对设计，也缺少对难民潮这样的政治和社会危机的应对设计。

　　在欧洲开始放宽难民政策时，欧洲内部就已经认识到，光靠国家行为很难合理安置难民，整个欧洲必须采取统一行动。但是，由于欧洲各国经济发展存在显著差异，对待难民、移民传统不同，加之不同国家受难民潮冲击程度不同，从一开始，接收难民潮就陷入了少数时候联合行动，多数时候各自为战的被动局面中。

　　为改变这种情况，欧盟和欧元区一度提出按照配额制度吸收剩余难民的应急机制，并制订了可以量化的配额标准，将各国的人口规模、GDP总值、收到避难申请数量和失业率4项，换算为40%、40%、10%和10%的占比，以此决定哪些国家应该多接收难民，哪些国家可以减轻负担。但是，这个权宜之计在当时就遭到了法国等多个欧洲国家的反对。根据这个配额标准，法国作为欧洲大国显然需要接收更多难民，但刚刚遭受恐袭之痛、社会内部已经出现族群分裂倾向的法国无意也无力再承担更多责任。法国的立场引发了不少欧洲国家的呼应，这让欧洲统一接收难民的机制变得形同虚设。

　　更大的问题在于欧洲一体化机制当中。欧洲一体化的主要表现是建成了欧元区，为欧盟成员国制订了财政赤字不能超过GDP的3%的警戒线和申根协定。尽管这些成果代表了当今区域一体化的最高水平，但迄今为止，欧洲一体化机制中既缺少对经济危机的应对设计，也缺少对难民潮这样的政治和社会危机的应对设计。在欧洲债务危机爆发前后，包括德、法在内的欧盟主要国家就曾多次突破3%的赤字警戒线，让这条财经纪律变得可有可无。债务危机还导致越来越多的人对欧盟和欧元区持怀疑态度。英国将最迟于明年、最早在今年就对是否退出欧盟进行全民公投，希腊不止一次将退出欧元区作为与援助方的筹码，对欧洲一体化进程态度最坚决的德国，内部也出现了德国主动退出欧元区，不再充当经济落后国家“金主”的呼声。这都体现了欧洲一体化进程的孱弱。

　　在欧洲难民潮出现后，连运行最稳定的申根协定也开始动摇。不少国家理直气壮地在边界拉上了铁丝网，开始着手准备遣返不是来自叙利亚等战争国家，而是来自巴尔干地区科索沃、阿尔巴尼亚、黑山等国的难民，但欧盟对此只能听之任之。有利益共享机制，而缺少危机应对机制，让欧洲难以找到统一应对难民潮的可行办法。

　　固有秩序观难找治本之策

　　吸收难民只是治标之策。让叙利亚尽早熄灭战火实现和解和平，使难民能够重返家园，才是应对难民潮的治本之策。

　　谁都知道，即使欧洲能够团结起来，按照早先欧盟制订的配额政策分别吸收难民，也不是长久之计。欧盟各成员国之间工资、福利待遇的显著差异，决定了一旦难民得以在欧盟落脚，其中很多人势必向西欧和北欧再度迁移，致使配额政策失去意义。因此，吸收难民只是治标之策。从根本上应对难民潮，必须回到导致难民潮形成的原因上想办法。

　　目前欧洲的难民潮，主要来自5年来战火仍未平息的叙利亚、遭遇IS等恐怖势力威胁的利比亚和内部不稳定的厄立特里亚，还有来自欧洲巴尔干地区和巴基斯坦的难民和非法移民。其中，遭受战争灾难的叙利亚难民是这股难民潮的主体。显然，让叙利亚尽早熄灭战火实现和解和平，使难民能够重返家园，才是应对难民潮的治本之策。一些欧洲国家，曾积极参与包括叙利亚在内的中东北非巨变进程中，因此更应作出反思：是否应该调整已经习以为常的积极干预政策，而不是以制止他国的人道主义危机为名，激发更多、更难以控制的人道主义危机。

　　遗憾的是，迄今为止欧洲还没有就此作出反思。相反，对于是否是欧美一手造就了难民潮的追问，欧盟目前给出的标准回答是：缺乏民主、法治，还有贫穷，才是欧洲难民危机产生的根源。然而，这个回答显然不能解释，为什么在民主、法治、贫穷这些客观环境因素没有发生变化的情况下，进入欧洲的难民1年中就增长了5倍。这次难民潮显然与以往非法移民的偷渡潮具有本质上的区别。

　　欧洲内部之所以一直没有触碰引发此次难民潮的根本原因，缘于两个原因。其一是，谁都负不起这么大的政治责任。如果是跨年夜大规模犯罪事件发生前，政治责任只限于如何合理安置难民，并帮助他们与主流社会融合的话，那么在犯罪事件不断发生以后，政治责任就变得格外重大，足以影响各国政治格局。其二是，欧洲仍固守单边主义式的国际秩序观，按照美国或自己的价值标准定义干预对象和方式，因此无法找到应对难民潮的根本之策。

　　难民政策摇摆影响地缘政治

　　这种摇摆，既让今后欧洲如何应对难民潮带来的挑战走向长期化，也使与之相关的地缘政治事务变得更加混沌。

　　面对欧洲发生的大规模性侵案件和攻击难民事件，当下只有两条路可走。一条路是继续保持4个月前制订的宽松移民政策，同时对移民严格进行背景调查，将不属于难民标准的非法移民、有恐怖主义背景的难民甄别出来清理出去，以此维护欧洲难民政策的政治正确性，导引宽松难民政策实现正向的政治和经济效应。另一条路是承认目前一些国家关闭边界，暂停欧洲内部人员的自由迁移政策的合法性，让各国根据自己的情况决定是否收紧难民政策。

　　无论从欧洲传统的政治道义、应负的政治责任还是人口结构和经济因素考量，选择第一条路最理想，但是，在大规模冲突事件已经引起欧洲民意极大反弹，欧洲各国无法一致行动的情况下，这条道路实际上已濒临关闭。近几个月以来涌向欧洲的难民急剧增加还表明，欧洲的难民政策越宽松，越会吸引难民涌入，因难民产生的种种问题可能越无解。因此，综合各种因素考量，欧洲各国从4个月前向难民打开大门转向半关大门，几乎是现阶段的唯一选择。事实上，根据欧盟的新思路，今后将限制难民在欧洲内部多次迁移，并将遣返不是来自战乱国家的难民。这意味着，在经历了一波对难民的欢迎潮后，欧洲将迎来一波遣返潮。

　　欧洲难民政策趋向保守，不但会影响许多奔向欧洲的难民的人生，还会对地缘政治格局产生重大影响。例如，土耳其把守着难民流向欧洲的南大门，多数难民都经此转向欧洲，在欧洲难民潮出现前，土耳其已经接收了大约170万主要来自叙利亚的难民，在黎巴嫩，难民已经占到总人口的25%。此外，从约旦到巴基斯坦，都接收了相当数量的难民。从减轻欧洲的难民压力出发，欧洲及美国需要更多考量相关国家的利益问题，特别是处于亚欧关键位置的土耳其。在近期土俄战机危机、叙利亚事务、库尔德人问题等国际热点上，欧美采取的立场，除了同属北约军事联盟这一考量之外，不能不说，难民潮也是重要的现实考量。

　　与地缘政治的紧密捆绑，已经加大了欧洲应对难民潮的复杂性，而新年以来在欧洲的难民群体与当地人之间爆发的冲突，进一步加大了解决难民潮的难度。

　　这一切显示出了欧洲政治的失序，也还原了欧洲难民潮的本来面目。正是因为导致难民潮出现的诸多内因无法更改调整，欧洲应对这场二战后欧洲最大的难民潮，政策摇摆不可避免。而这种摇摆，既让今后欧洲如何应对难民潮带来的挑战走向长期化，也使与之相关的地缘政治事务变得更加混沌。（徐立凡）