缺少控烟执法专项经费 控烟全国立法须加快

　　12月16日上午，北京市义派律师事务所发布了《全国18个“无烟城市”控烟执法政府信息公开申请公益行动报告（2016年）》（以下简称“报告”）。

　　在今年9月举行的第十一届亚太控烟大会上，国家卫生计生委副主任王贺胜表示，我国目前已有18个城市制定了地方性控烟条例。

　　从今年8月起，北京市义派律师事务所向全国18个已实施控烟法规的“无烟城市”申请控烟执法政府信息公开，历时3个月，形成了报告。总共发出政府信息公开申请书81份，提出821项申请事项，法定期限内获得了16个“无烟城市”的答复。

　　据了解，向18个“无烟城市”申请政府信息公开的事项主要包括：2015年控烟执法数据（如检查场所次数，对场所、对个人处罚数量等）、2015年控烟执法效果评估和监测报告、2015年控烟执法财政预算和决算、2015年控烟执法工作遇到的困难等。

　　报告显示，缺少专项控烟执法经费或执法人员不足、单位或场所不配合以及落实控烟措施劝阻不到位是政府控烟执法中遇到的主要困难。

　　另外，地方性立法层级不高的弊端，也在执法过程中逐步暴露出来。报告认为，地方性控烟法规已经不能满足中国控烟形势的需要。

　　控烟执法信息透明城市比例增加

　　作出答复、至少公开了一项政府信息的城市，报告称之为“控烟执法信息透明城市”。

　　2016年控烟执法信息透明城市16个，占全部18个“无烟城市”的89%。2015年控烟执法信息透明城市12个，占全部15个“无烟城市”的80%。2016年比2015年控烟执法信息透明城市比例增加了9%。

　　其中，北京市、西宁市、广州市和深圳市在透明度排名上并列第一，银川市、兰州市垫底。

　　在戒烟服务上，广州市、天津市、克拉玛依市、哈尔滨市、绍兴市、深圳市、长春市、唐山市、南宁市、青岛市、北京市、福州市、鞍山市等13个城市答复开展了戒烟服务，西宁市答复称未开展戒烟服务工作，上海市和杭州市对此项未作明确答复。

　　在控烟执法工作效果的监测和评估报告信息方面，哈尔滨市、长春市、北京市、克拉玛依市、上海市、广州市、深圳市、鞍山市等8个“无烟城市”答复称开展过控烟执法的监测和评估工作；杭州市、天津市、绍兴市、唐山市、南宁市、西宁市、青岛市、福州市等8个“无烟城市”答复称未开展此项工作。

　　报告指出，开展控烟执法效果的监测和评估工作的“无烟城市”比例过低，有待改进。

　　公开2015年月度或年度控烟执法工作报告的城市只有8个，分别是哈尔滨市、北京市、西宁市、上海市、杭州市、福州市、广州市、深圳市，其他“无烟城市”未对此事项作出答复。

　　报告指出，2016年“无烟城市”控烟执法信息透明度整体较好，比2015年有所提高。“但是，兰州市、银川市虽经反复沟通，仍未依法对信息公开申请作出答复，令人遗憾”。

　　仅4个城市公布控烟执法财政预决算

　　上海市、杭州市、天津市等12个城市对此项政府信息公开申请未作明确答复或对控烟执法财政经费未单列支。

　　唐山市(3万元)、北京市(713.71万元)、广州市(8万元)、克拉玛依市独山子区(5.4万元)4个城市答复有控烟执法专项财政经费。

　　报告对此分析，由于对问题本身理解的不同，可能导致行政机关统计口径不同，进而影响到他们所公开的信息。

　　“但根据法律规定，被申请行政机关对申请事项不清楚的，可以邀请申请人重新描述，申请人并未收到行政机关此类回复、要求。无论如何，‘控烟执法财政预决算’是控烟执法财政投入，其数额对控烟执法工作至关重要，而有无统一的预算科目、有无专门列支，本身就在一定程度上反映了相关部门对于控烟工作的重视和投入程度。从信息公开情况来看，此事项有待加强。”

　　戒烟服务欠缺 部分“无烟城市”控烟执法数据过低

　　在执法数据的统计上，报告认为，由于各个城市面积大小、人口规模、经济发展水平不一，“绝对数字”的说服力不高，因此采用了“(万)人均”作为标准。

　　在发放、张贴禁烟标志数量上，上海市(每万人760.24份)、北京市(每万人826.01份)、深圳市(每万人1351.63份)得分位列前三甲。

　　报告披露了万人均控烟志愿者、监督员协管员数量，其中天津、南宁、绍兴市只有笼统的“多人”，唐山市每万人0.03名志愿者、协管员，福州市每万人有0.07名志愿者、协管员。数值较高的为：杭州市，每万人6.40 名志愿者、协管员；北京市，每万人6.63名志愿者、协管员；深圳市，每万人7.72 名志愿者、协管员；上海市，每万人16.94 名志愿者、协管员。

　　在戒烟服务人次上，北京市占绝对优势，每万人的覆盖率1488.85人次，其余城市难以望其项背。

　　同样，北京市控烟举报投诉数量也遥遥领先于其他城市，每万人举报率为9.18人次。其他城市该数据均低于1，西宁市得分最低，只有笼统的“多件”，其次是唐山市，每万人举报率仅为0.01。

　　报告指出，此次调研发现部分“无烟城市”控烟执法数据过低。其中，天津市、克拉玛依市、福州市、南宁市、鞍山市，共5个“无烟城市”未公开是否接到举报投诉电话，其中南宁市连续两年未公开是否接到举报投诉电话。

　　克拉玛依市、南宁市、绍兴市未开出罚单(罚款)，南宁市连续两年未开出罚单。克拉玛依市和绍兴市给出的理由是立法不完善，没有处罚依据。

　　控烟执法困难呼唤国家立法

　　上海市、杭州市、广州市、天津市、克拉玛依市、哈尔滨市、深圳市、长春市、唐山市、 南宁市、西宁市、青岛市、北京市、福州市、鞍山市，共15个城市列举了在控烟执法过程中遇到的困难。

　　报告分析，根据以上城市的描述，控烟执法困难可归纳如下：缺少专项控烟执法经费或执法人员不足；单位或场所不配合、落实控烟措施劝阻不到位；宣传、倡导有待加强；认为取证难、执法难；多部门执法部门职责不清、缺少牵头协调部门；社会动员和公众参与不充分；认为存在立法冲突或立法缺陷；吸烟区和禁烟区混交、不合理等。

　　报告指出，地方控烟条例层级不高、立法存缺陷等问题，在实际执法过程中逐步暴露出来。比如，绍兴市和克拉玛依市答复称，国家层面控烟立法未通过，导致无执法处罚(罚款)的依据；青岛市答复称，由于吸烟区设置区域不合理且无指引标识，导致执法困难，而且一般公众控制吸烟的意识仍不强，有的吸烟人员在非吸烟区吸烟且不听劝阻，经常与劝导人员发生争执。

　　杭州市卫生监督所办公室主任徐宁在报告发布会上指出，杭州控烟立法设置了室内吸烟和禁烟场所，给控烟执法带来很大困扰。他透露，杭州正在进行控烟修法，但是如果立法无法给基层执法监督员提供很好的抓手，控烟执法就难以落到实处。“立法应该有引导性、前瞻性，所以我希望全国的立法能够更好地根据烟草控制框架公约以及国内的国情制定更加合理的法律”。

　　在发布会上，北京市卫生监督所副所长王本进指出，“无烟城市”控烟执法工作首先要立法，其次是执法和宣传。“北京市在宣传方面做了很多工作。发挥社会共治，控烟协会志愿者和相关部门都在共同做这项工作”。

　　他透露，今年北京市卫生计生委总结一年多的控烟执法工作以后，按照北京市人大提出的审议意见向北京市政府作了报告，其中很主要的内容是建立控烟执法长效机制，“长效机制主要是发挥各个部门在控烟工作当中的协同作用，同时我们也建议政府对执法人员给予执法力量保证，不能长期依赖于兼职的执法队伍”。

　　2014年11月，国家卫生计生委起草了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》向社会公开征求意见。送审稿明确，所有室内公共场所一律禁止吸烟。此外，体育、健身场馆的室外观众座席、赛场区域；公共交通工具的室外等候区域等也全面禁止吸烟。

　　今年，国家级控烟条例已列入《国务院2016年立法工作计划》，正在按立法程序修订推进中。

　　截至目前，在杭州，《公共场所控制吸烟条例》已实施6年有余。在今年2月底召开的杭州市人大常委会上，杭州市人大代表卢建华认为，控烟禁烟工作有成绩，但管理上仍存在盲点或不尽如人意的地方。

　　杭州规定，“各区县（市）卫生行政部门负责本辖区内公共场所控制吸烟监督管理工作，工商、烟草专卖、教育、交通、旅游、体育、公安、城市管理等部门和有关社会团体在各自职责范围内，协助卫生行政部门做好公共场所控制吸烟监督管理工作。”

　　“但实际工作中，却是卫生行政部门一家在进行监督管理工作，全市卫生计生部门专（兼）职从事公共场所卫生监督的不足30人。”卢建华指出，“控烟执法队伍的力量过于薄弱。”

　　深圳是全国首个进行地方立法控烟的城市，1998年制定了控烟条例。在谈到控烟执法中遇到的问题时，深圳市卫生监督局副局长黄锦生曾经对媒体表示，“控烟立法最好规定‘在禁烟场所吸烟一发现就处罚’，深圳控烟条例要求先劝阻再处罚，就很难操作。”

　　黄锦生透露，根据深圳控烟条例，个人吸烟处罚标准设定分为50元、200元、500元3个档次。如果个人不提供身份证，不缴纳费用，控烟执法人员可要求公安部门来协助执法。而在执法中主要会遇到两个问题：一是出示身份证的问题，阻力很大；二是执法有时还需要警察配合，如果警察没有及时到场，就无法进行控烟罚款执法。

　　他表示，控烟是一项长期的工作，在执法过程中容易出现“反复”或阶段性“弱化”，必须建立有效的执法监督机制，才能保证控烟执法的持续性和有效性。