我国出台海岛开发利用审批办法 强调“生态优先”原则

　　国际在线报道（记者 郑治）：近日，国家海洋局印发《无居民海岛开发利用审批办法》，规范无居民海岛开发利用审批工作。该审批办法以“生态优先” 作为无居民海岛开发利用遵循的最重要原则，并将生态用岛理念贯穿于无居民海岛开发利用的全过程。专家指出，这意味着“保护优先”将取代原来的开发保护并重，成为我国无居民海岛开发利用的新思路。

　　国家海洋局此前公布的数据显示，我国拥有面积超过５００平方米的岛屿６５００多个，其中有居民的海岛仅４３３个，其余均为无居民海岛。而５００平方米以下的岛屿数以万计，均为无居民海岛。 

　　中国人民大学法律与全球化研究中心副主任李庆安介绍，尽管我国海岛资源非常丰富，但因为法律法规不健全等因素，长期以来开发利用率很低：“再加上我们国家海权意识不是太强，所以总体来讲，我国无人海岛的开发和利用现状是处于延时状态，这种现状和国际上一些先进的海洋国家和成熟海岛开发国家相比，是非常落后的，所以急需要改变。”

　　２０１０年，我国颁布了《海岛保护法》，无居民海岛开发利用逐步走向市场化，单位或个人可依法申请做“岛主”，采取招标、拍卖、挂牌等方式市场化配置无居民海岛使用权，并可以通过转让、出租、抵押等方式流转。此后，沿海不少海岛大省都把海岛经济列为重要的发展对象，并制定了具体的开发中长期规划。比如广西、浙江等地此前已开始探索建立无居民海岛使用制度。其中广西规定，无居民海岛使用权出让最低价为每年每公顷14元，使用权最长期限不得超过50年。所有无居民海岛均不能用于房地产开发。

　　李庆安认为，随着我国无居民海岛开发利用需求不断增加，迫切需要从国家层面出台政策加以规范。最新审批办法以“生态优先”规定 为无居民海岛开发利用遵循的最重要原则，这意味着海岛开发利用思路有所转变。李庆安说：“从原来的开发保护并重，转向保护优先，这种原则可能是基于在近些年无人岛开发试点中出现了一些问题。比如说，有的‘岛主’对无人岛进行了过度开发，造成了生态破坏，为什么是无人岛，它的生态肯定是比较脆弱的，比如淡水、植被等的缺乏。”

　　《审批办法》明确规定，涉及利用领海基点所在海岛、国防用途海岛、国家级海洋自然保护区内海岛，填海连岛或造成海岛自然属性消失的，导致海岛自然地形、地貌严重改变或造成海岛岛体消失的，以及国务院规定的其他用岛，由国务院审批，其他由省级政府批准。单位和个人申请开发利用无居民海岛，需提交无居民海岛开发利用申请书、具体方案和项目论证报告。

　　浙江海洋大学副校长徐士元认为，该办法不仅在总则中规定了生态用岛的原则，还从“源头预防”和“过程严管”两个方面对无居民海岛开发利用必须严格保护生态提出了具体要求：“在源头上，为防止开发利用活动造成生态破坏，对用岛申请材料中的具体方案，在集约节约用岛、建筑物设施控制总量、高度、与海岸线距离，以及相关保护措施等方面提出明确要求。论证报告必须对开发利用的必要性、具体方案的合理性、开发利用的影响，以及生态保护措施的可行性和有效性进行论证，从技术上预防。”

　　徐士元还指出，审批办法规定无居民海岛开发利用活动应开展监视监测和建立评估制度，意味着开发利用活动对生态影响将是实施监测和评估的重点，可以从过程管理方面防止开发利用活动对海岛生态造成破坏。