罗雨泽：推进“一带一路”设施联通的思路和政策

　　推进“一带一路”设施联通的重要意义

　　有利于突破发展瓶颈，加快域内国家经济发展和民生改善；有利于改善域内经贸合作环境，促进优势互补、实现共赢发展；有利于尽快取得早期收获，坚定对“一带一路”的信心。

　　有利于突破发展瓶颈，加快域内国家经济发展和民生改善。基础设施落后薄弱是制约“一带一路”沿线国家经济发展的主要短板。沿线国家约有5亿人无法用电，接近半数人口享受不到互联网服务，数以亿计的人缺乏安全饮用水。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告（2014－2015）》，在有竞争力数据的54个沿线国家中，有40个国家的综合基础竞争力指数低于5分（相当于百分制的70分），有50个国家的基础设施竞争力指数低于综合基础竞争力指数。这表明，在包括制度、基础设施、宏观经济环境、健康和初等教育等系列基础能力中，基础设施是短板中的短板。

　　有利于改善域内经贸合作环境，促进优势互补、实现共赢发展。互联互通、标准兼容的基础设施是货物贸易、资金配置、人员流动以及产业合作的基本前提和重要条件。从全球经验看，区域经济合作深化离不开基础设施联通水平的提升。诸多区域经济组织如欧盟、东盟都出台了相应的规划、设计机制和制定政策来改善设施联通的状况，上合组织也致力推进交通运输领域的便利化合作。“一带一路”沿线国家具有较大的互补发展潜力，中东、中亚地区自然资源丰富，东南亚、南亚、非洲劳动力资源密集、成本优势明显，中国拥有完备的产业体系和广阔的消费市场，欧洲经济发达、技术先进。大通道和设施联通网络形成后，资源、生产、市场、技术将实现很好对接，陆海统筹，内陆国家可破除“内陆锁定”，海洋国家可扩大经济腹地，相互借力，互补短板，将激活区域经济合作的大格局。

　　有利于尽快取得早期收获，坚定对“一带一路”的信心。一是基础设施建设和联通顺应国际潮流，较易实现对接。在全球范围内存在广泛共识，诸多区域和国家将基础设施建设和互联互通作为重要领域，并出台了相应的实施计划。二是加强基础设施建设是补短板、破瓶颈。一旦建成，对经济促进和民生改善作用明显。三是我国国际工程承包实力强，建设能力有保障。“中国建造”在质量、造价、效率等方面有较高的性价比。2016年入选美国工程新闻纪录（ENR）的企业数量为65家，在国别排名中位居榜首。基础设施通常项目大，影响深远，具有指标性意义，有利于增强各方对“一带一路”的信心。

　　推进“一带一路”设施联通面临的主要挑战

　　建设资金缺口大，面临投融资困境；项目建设运营环境不佳，商业风险高；缺乏覆盖全面、具有较强针对性和约束力的区域合作机制。

　　建设资金缺口大，面临投融资困境。基础设施落后是制约“一带一路”大多数沿线国家经济发展、人民福利提升的关键瓶颈，弥补与世界平均水平之间的差距、达到合意水平所需投资额巨大。本课题组预测，2016－2020年，“一带一路”基础设施投资需10.6万亿美元，每年的投资额为2.1万亿美元。这些国家自身即使加上经济援助也不能满足这样的需求，正因如此才陷入“经济落后——无力投资基础设施——基础设施落后——经济无效率——经济落后”的不良循环。一些国家虽然存在资金剩余，但因缺乏畅通的投资渠道、有效的安全保障机制等原因，无法流向基础设施建设资金短缺国家。“三高一低”（高需求、高风险、高成本、低投资）反映出“一带一路”基础设施建设所面临的投融资困境。

　　项目建设运营环境不佳，商业风险高。

　　一是受政治因素干扰大。“一带一路”部分地区地缘政治形势复杂，存在各种各样的矛盾，且缺乏战略互信，阻碍互利合作，已投资项目也时不时受到政治事件的冲击，有些重点合作项目遭遇违约和叫停。二是汇率汇兑风险高。资本市场不发达，市场化水平总体不高，监管机制不健全、不完善，宏观政策协调不够，抗外部冲击能力较弱，汇率波动大，政策干预频繁。三是法律风险突出。法律法规不健全，且不同国家差异较大，不但容易产生争议，而且纠纷发生后不利于解决。

　　缺乏覆盖全面、具有较强针对性和约束力的区域合作机制。相对于“一带一路”建设覆盖区域广、涉及领域多等特点，目前围绕“一带一路”建立的合作机制多为双边的，现有的区域合作机制虽然繁多，但没有一个覆盖“一带一路”沿线地区的，尤其是在规划对接、跨境设施项目共建方面缺乏统筹平衡机制，广泛磋商机制、投资保护机制、争端解决机制尚未建立，对促进“一带一路”基础设施建设合作、标准兼容、投资安全和运输便利化的协调效力有限。

　　推进“一带一路”设施联通的思路

　　沿线国家应重点在三方面发力：着力推进与生活、生产密切相关的三大基础设施，着力解决规划与融资问题，着力补上安全保障和利益分配机制短板。

　　基本思路是：“一带一路”基础设施建设与联通，规划先行，从各国发展需求和区域共同发展需要出发，以互利共赢为导向，兼顾进程、质量和效益，共商建设联通实施规划；有序推进，分阶段、分步实施，逐步建成基础设施网络和体系；加强保障，支撑和保障机制跟上，改善投资、建设、运营环境；提高效益，政府和企业协同发挥作用，提高基础设施使用率，重点解决项目风险大、盈利性差等问题。

　　基本原则主要体现在如下方面。

　　共商共建。平等协商，相关各国充分表达诉求，发表意见，贡献智慧，制定规划和设计方案时尊重相关各国利益，确保项目的共赢属性；携手共建，一方面，汇集利用各方各种资源，优势互补，另一方面赋予各方同等参与机会。

　　软硬兼顾。既要重视硬件基础设施的投资建设，也要重视政策协调与联通机制的完善。通过加强政策和机制层面的合作，提高便利化水平，挖掘现有基础设施互联互通潜力，提升设施运营效率，改善经济效益。

　　政企合作。政府营造改善环境，搭建平台，创造条件，加强保障，重点规划基础设施合作蓝图，协商制定统一或兼容的基础设施建设标准，完善投融资机制，健全安全保障机制，广开和畅通渠道，让企业“可投、愿投、敢投、能投”。企业发挥主体作用，基于自身资源、优势，围绕设施建设蓝图和建设需求，制定适宜的发展战略，创新商业模式，不断提升基础设施质量和运维效益。

　　经济可行。经济可行是“一带一路”建设可持续的基础，也是互利共赢的前提。既要考虑项目对经济发展和区域合作的战略意义，又应选择共识广、条件成熟、经济性好的项目，做到战略意义和经济效益的统一，确保“一带一路”项目建设的成功率、共赢性和可持续性。

　　循序渐进。在统一规划蓝图下，分清主次，建联结合，先易后难，先急后缓，分步推进，最终形成联通全域的基础设施网络。

　　沿线国家应重点在三方面发力：着力推进与生活、生产密切相关的三大基础设施，交通运输类——铁路、公路、陆海港；能源类——电力、管道；信息通信类——光缆、基站、数据中心、终端等。着力解决规划与融资问题：规划协调不足、缺乏共同的基础设施蓝图，设施标准不统一，投融资机制不健全，融资难，融资贵，投资风险大。着力补上安全保障和利益分配机制短板：缺乏战略互信，区域合作机制碎片化，共同的安全保障机制、利益分配机制和争端解决机制尚未建立。在建设大范围合作机制难度较大的情况下，可以畅通运输大通道和建设经济走廊为突破口，探索合作机制的建立与完善。

　　战略举措

　　成立“一带一路”设施联通协调委员会，创新完善投融资机制，联合设立“一带一路”共同发展研究基金，中国国内建立简洁高效的统筹协调机制。

　　成立“一带一路”设施联通协调委员会。沿线国家应加快磋商，围绕基础设施建设、联通、运营等环节，设立秘书处和规划、投融资、评估、协商调解四个功能工作组，沿线相关国家派代表参加，携手推进相关区域合作机制建设与完善。秘书处，承担日常协调任务，负责召集紧急磋商会议，代表“一带一路”与域外合作机制对接等；规划工作组，收集沿线国家不同的利益诉求，协调各国立场和政策，集中商讨设施规划制定；投融资工作组，着力改善基础设施投资环境，提升项目盈利性，畅通资金进出渠道，分散、降低投资风险；评估工作组，进行事中、事后评估，建设公共数据平台和进行公益性研究，发表政策环境和设施联通进展年度报告；协商调解工作组，制定基础设施建设原则和标准，明确投资与保护原则，推进运输和通关程序简化，提升相互兼容性，依托上海、香港、新加坡等法律人才和资源推进建立争端解决中心，会商利益分配和争议解决原则，协调重大纠纷。

　　创新完善投融资机制。解决融资难题的关键在于改善基础设施项目的商业环境和前景。沿线多数国家拥有自己的主权基金、储蓄、信贷间接融资渠道以及债券股票等直接融资市场，并且规模可观，潜力巨大。国际组织也有丰富的资金资源可用，域内外有丝路基金、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧洲复兴开发银行、世界银行全球基础设施基金（GlobalInfrastructureFacility，简称GIF）等。要用好官方资金，调动社会资金，充分利用域内资金，尽量吸收域外资金等，其共同前提是，必须有好的项目，既对区域发展具有战略意义又有着良好的经济效益预期。应超越金融领域设计投融资机制，在构建跨境金融服务网络的同时，改善基础设施投资环境，改进项目筛选机制，创新利用PPP和“基础设施＋”的商业开发模式，加强投资安全保障，降低投资风险，提高投资收益，驱动基础设施建设走向良性循环。

　　联合设立“一带一路”共同发展研究基金。联合相关国家，设立“一带一路”共同发展研究基金，资助域内外智库、大学围绕“一带一路”规划建设开展前瞻性、理论性、政策性研究，总结和推广发展经验，为政府建言献策，为企业提供咨询建议，为民众解惑释疑，针对突出问题提供解决方案。智库上服务政策沟通，下引领民心相通，应在“一带一路”合作中发挥重要作用。

　　中国国内建立简洁高效的统筹协调机制。强化、简化“一带一路”领导小组与各部委、各级政府、各行业协会之间的工作协调机制。整合国家部委、地方政府和社会资源，在统一框架下运行，如整合各类相关双边和区域性基金为“一带一路”合作发展基金，统筹加以利用。制定重点任务工作时间表和路线图，实施分类分级管理，进一步明确各部委分工和各地区授权，提升我国推进“一带一路”建设的整体性、协同性和行动效率，避免一哄而上、重复投资甚至恶性竞争。