从"家事"到"国事"——中国首部《反家庭暴力法》出台记

　　国际在线报道（记者 白旸 刘倡）：“暴力侵害妇女和儿童行为对受害者造成直接影响，同时也伤害了我们全体人类。为了应对这一全球挑战，我于２００８年发起了联合国制止暴力侵害妇女行为联合运动。”这是联合国秘书长潘基文２０１３年在消除对妇女的暴力行为国际日上的致辞。反对家庭暴力，保护妇女儿童权益是不同国家、不同民族共同面对的人权课题。２０１６年３月１日，中国首部《反家庭暴力法》正式实施，家暴彻底从“家事”变为“国事”。

　　“《反家庭暴力法》的出台充分表明了我们国家对人权的尊重和保护，表明了国家旗帜鲜明地反对家庭暴力。家庭暴力不再是家庭内部的私事，反对家庭暴力可以说是国家、社会和每个个人共同的责任。”说话的是陈佳林，全国人大常委会法工委社会法室副主任。从《反家庭暴力法》前期调研到起草、审议、出台，他见证并参与了全过程。

　　２０１０年，全国人大常委会法工委成立了社会法室，负责妇女儿童权益保障的立法工作。从那时起，法工委便开始提前介入《反家庭暴力法》立法的相关事宜。陈佳林说：“在这五年多的工作里，我们和全国妇联多次进行立法调研，深入湖南、福建、广东、江苏等地了解情况。我们多次与公安、法院、妇联等部门以及专家学者召开座谈会，就相关制度进行反复的论证。同时我们还利用与国际组织和国外法律界交流的机会，了解反家庭暴力法方面最新的立法成果和他们行之有效的做法。”

　　同时，全国多个省市近二十年的反家暴工作实践也为《反家庭暴力法》的出台起到了极大的推动作用。陈佳林说：“很多地方在反家庭暴力方面确实是先行先试，他们取得的很多经验可以说为我们的立法提供了很好的借鉴作用。湖南整个（反）家暴工作在全国做的属于比较好的，各方面都做得比较领先。”正如陈佳林所说，湖南是中国最早关注家庭暴力问题的省份之一，从上世纪９０年代初就开始着手调查家暴事件。

　　１９９５年９月４日，联合国第四次世界妇女大会在北京召开，会议通过的《北京宣言》强调了国际社会反对家庭暴力的态度和决心。这让人们认识到，发生在家庭成员之间的殴打、残害、谩骂、限制人身自由等身体、精神侵害行为，是对人权的侵害和践踏。中国社会各界也更加意识到，通过立法来预防和制止家庭暴力十分迫切。此届世妇会结束后不久，时任湖南省妇联权益部部长的荣秀琴就在湖南省人大内务司法委员会上疾呼“制定反家庭暴力地方性法规迫在眉睫”。

　　荣秀琴与同事们通过对湖南省２５４起真实家暴案件的分析，在会上提交了《制定反家庭暴力地方性法规势在必行》的报告。回忆起当时的情景，荣秀琴说：“（这份报告）很有说服力，６０多个常委都发了一份。最后，（省人大）把制定预防家庭暴力的法规列入了９６－９７年立法计划中。到２０００年３月底，（湖南省）九届人大十四次会议以５７票赞同、１票反对、２票弃权高票通过（《关于预防和制止家庭暴力的决议》）。”

　　这是中国第一部反家庭暴力地方性法规，开创了中国反家暴立法的先河。

　　《决议》出台后，湖南省高院、公安厅相继出台了指导意见和工作规定，各职能部门行动起来，逐渐形成了公检法司共同作用的干预网，全方位处理家暴案件。

　　很多省市开始向湖南学习，并结合当地实际情况积极创新。截至２００８年，全国已有２９个省区市先行制定了反家暴的地方性法规和政策。同时，全世界反家暴通行的“人身安全保护令”开始在全国２００多家法院展开试点。但“人身安全保护令”多用来保护已经因受暴提出离婚诉讼的被害者，具有局限性。原江苏省妇联副主席陈芬说：“在家庭暴力到了离婚的诉讼阶段，我们有人身保护令的举措。那么我们能不能提前，在家庭暴力发生过程中间，就用一种有效的形式去警告或者震慑施暴者呢？”

　　鉴于此，江苏省妇联和公权力机构联合推出了“家庭暴力告诫书”，由接到家暴报警后到现场办案的民警开具，直接将保护的触角延伸到了家庭暴力发生时。全国人大法工委社会法室副主任陈佳林说，这是中国根据实践经验，独创的一项法律制度：“这项制度最大的亮点就是对于轻微的家庭暴力行为给予公安机关处罚的手段。告诫制度将从前的口头批评变成了书面的告诫，对施暴人的威慑力大大增强。告诫书还有一个很重要的作用，就是可以作为法院认定家暴的证据，这也有助于解决家暴案件举证难的问题。”

　　这些有效的地方实践，都在国家立法的过程中被吸收。

　　丰富的地方反家暴法规逐渐形成规模并推动了国家层面的立法。原最高人民法院副院长黄尔梅说：“运用法律手段来预防和制止家庭暴力，这是国家义不容辞的责任和义务。

　　在推动国家立法的过程中，全国妇联起到了至关重要的作用。２００８年，全国妇联联合民政、公安等八个部委出台了《预防和制止家庭暴力若干问题的意见》，明确了各部门的相关职责。之后，全国妇联又连续六次在“两会”期间通过代表委员或单独以全国妇联名义提出“关于将反家庭暴力法列入全国人大常委会立法计划的建议”。２０１３年，十二届全国人大常委会正式将制定《反家庭暴力法》纳入五年立法规划。随后，全国妇联起草了立法建议稿。全国妇联权益部部长高莎薇表示：“纳入计划后，妇联不断地协助全国人大、政协、国务院法制办调研。同时，在之前收集的大量数据的基础上研究论证，提出了《反家庭暴力法（草案建议稿）》，为立法部门起草法律提供参考。”

　　前期的充分准备大大加快了草案审议的速度。通常，全国人大常委会制定出台一部法律需要经过三次审议，而《反家庭暴力法》则两次审议通过。

　　２０１５年８月２４日，《反家庭暴力法（草案）》由国务院提请全国人大常委会初次审议，并于９月向社会公开征求意见，同年１２月２７日，二次审议即以高票通过。会上宣布２０１６年３月１日起正式实施。

　　对于这部中国首个以预防为核心的《反家庭暴力法》的实施，陈佳林表示，这不是结束，而是新的开始：“《反家庭暴力法》出台后，面临的最大问题就是宣传和培训工作。要通过宣传，让各部门能够了解这部法律，特别是一线公安、民警、妇联干部，村委会、居委会、社会组织，《反家庭暴力法》中都规定了他们的职责。通过培训，来提高他们处理家暴案件的意识。另一方面，有些部门还应该出台相关的规定，比如最高人民法院就应该出台一些关于人身安全保护令的具体规定，公安机关出台关于告诫书的具体做法（等）。”

　　正如陈佳林所说，反家暴虽已立法，但仍需相关配套制度的跟进和完善，还应强化普法力度和执法水平，这样才能最大限度地发挥法律的作用，真正让《反家庭暴力法》落地生根。