“双轨”齐头并进 南海趋稳向好

　　2017年5月18日，中国与东盟外交高官宣布，《南海行为准则》框架草案提前达成，这是《准则》谈判的重要阶段性成果。5月19日，中菲首次南海问题双边磋商会议举行，并形成定期磋商机制。这两个成果对于稳定地区局势、深化中国-东盟互信、排除外来干涉具有相当积极意义，也标志着“双轨思路”正在被东盟各国所接受和渐进发力。

　　2014年8月，中国正式表示赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。这既是根据南海问题的不同性质清晰划定对话范围与对象，也意在有针对性地强调双边谈判解决争端、反对外部力量介入和干涉南海问题的中国立场。

　　相对而言，中国-东盟这一轨的协商对话进展较为顺利。近两三年来，东盟在发布包括东盟峰会主席声明以及其他相关立场文件时，在涉及南海问题的内容中，都秉持了相对克制的立场，一定程度上缓解了中国的国际压力。而《准则》框架的达成则集中体现了中国-东盟对话的成效，表明各方认同通过规则与制度建设处理南海争端和管控分歧，排除使用武力和发动战争解决争端的可能性，这对于维持本地区的和平与稳定，以及世界重要海上通道的安全均具有积极作用。

　　双边对话这一轨起步相对较晚，但进展迅速。中越、中菲的摩擦是近年来南海争端升温的主要原因，也导致了双边对话一度停滞。尤其是阿基诺三世政府，不仅将中菲南海争端诉之国际仲裁庭，更是基本断绝了双边的高层交往。直至杜特尔特执政以来，中菲关系才出现回暖。

　　中菲关系的恢复是全方位的。在“一带一路”国际峰会论坛期间，中菲双方新达成的四项协议，涵盖了禁毒、能源、人才交流和新闻领域，加上之前已经在经济技术、基础设施建设、农业合作等领域达成的合作协定，可谓是多管齐下，为双边关系的发展夯实了基础。

　　安全领域的合作往往需要更多的政治互信，对于存在领土领海争端的国家更是如此。中菲于短时间内在安全领域的多项合作进展迅速，更聚焦关注。在海上安全交流方面，中国军舰编队访问达沃港，杜特尔特登舰参观，菲律宾海岸警卫队还完成在中国的首次执法培训；在军备购买方面，双方进一步落实了购买轻武器的意向。当然，两国之间最重要的安全议题还是南海问题，这是双方开展直接对话的现实需求。

　　南海问题对于中菲重要且具有高度敏感性。根据菲方在首次双边对话后透露的信息，黄岩岛、渔业纠纷、油气开发等问题均被提及，但是双方没有就此停留很长时间。这表明，中菲的对话是务实的，同样也是具有诚意的。不回避问题，但着眼于合作。从目前来看，诸多问题很难在短时间内解决，而建立对话机制，管控海上危机，应是当务之急。而从未来来看，为了保证机制的正常运转，双方就涉及两国关系发展的重大问题沟通，确保两国关系朝正确方向发展，这是最基本且重要的先决条件。

　　未来，“双轨思路”仍然担负着艰巨的任务。据悉，《准则》框架草案将于本年度8月份提交东盟外长会议审议通过，接下来，就框架下如何就具体文本内容进行谈判将是重点。而中菲南海磋商会议已经机制化，每年将举行两次，预计探讨问题将会日益实质化与深入。

　　需要指出的是，领土领海争端是长期性的安全议题，而南海地区面临的现实即当下的安全挑战更多来自诸如海盗与海上武装抢劫、恐怖主义与分离主义袭击、自然灾难与海上救援，海洋环境污染与治理，以及海洋资源的开发与保护等等。如果以此为视角，“双轨”思路未来仍将大有可为，包括在油气资源开发、渔业开发以及环境保护等等，都为中国与东盟国家的双边、多边合作提供了广阔空间，而借“21世纪海上丝绸之路”建设的东风，化争端为合作，优势互补，或是最符合各国民意福祉的。（张洁 中国社科院亚太与全球战略研究院 研究员）