出租车特许经营体制该打破吗？

　　出租车特许经营体制该打破吗？——美国出租车管制体系发展历程的启示

　　70年代初，美国兴起了一股反政府管控的思潮，与当今国内一些思潮十分雷同，认为政府管控“很少能做对事”，依赖市场机制“很少能做错事”。美国作为自由经济的楷模，政府限制某行业准入自由以及不让市场竞争机制来确定价格是与自由经济的准则完全相悖。去管制化的核心指导思想认为政府定价和行业准入体系必然导致资源浪费与低效服务，甚至属于行政垄断，同时又限制了交通服务对象选择服务种类和价格体系。即使当初有学者提出正是19世纪末、20世纪初，市场失灵催生了政府对交通服务行业采取了准入和价格管制，但在这股思潮的强力推动下，美国开始部分或全部解除对多个交通服务行业的管制，涉及航空、道路客货运、铁路运输、城际客运等大多数交通运输模式。出租车解除管制运动试验也在这一波自由经济大潮中展开了。

　　一、北美出租车解除管制试验未达预期

　　政治势力出于对传统出租车服务不满和“理论家”出于对市场经济原教旨的坚持，两股势力合流强行推动了这场去管制化的行动，在城市出租车行业戏剧般地演绎了从管制化走向去管制化，又回到管制化的一个轮回。美国城市自20世纪20年代起对出租车行业实施准入和价格管制，半个世纪后，超过20座城市，且绝大部分处于所谓阳光地带的城市即经济处于高速发展阶段的城市，全部或部分解除了这类管制，但由于解除管制的效果非常不理想，又导致这些城市几乎都恢复了出租车行业的准入和价格管制。

　　那些反对出租车行业管制政策的人士认为，自由市场能够最有效地分配资源，为出租车乘客提供最佳的价格和服务组合。因此，鼓励竞争及创新服务是放宽出租车市场准入的主要目的，支持者们认为市场自由准入能够促进服务品质提升及价格降低，并有利于创新服务。这种观点对于解除出租车行业管制具有至关重要的影响，1965至1983年，以鼓励竞争和鼓励创新的目的下，美国和加拿大18座城市废弃了出租车准入机制。

　　当时，有些学者和专家并不认同出租车行业可以采用自由市场的原则，认为依赖市场力量带来的出租车行业诸多优势在非完美的市场环境中会失灵，而管制是纠正市场失灵的必要手段。这些学者的主要观点是：（1）出租车不是一般商品，出租车是对公共交通的补充，是一种重要的公共服务，特别是对一些公共交通不发达的城市，对一些特殊人群（如老人、残疾人、外地人）更是不可取代的基本服务。（2）客运交通是安全极度敏感的行业，管制有利于实施为乘客提供安全出行保障的许多举措；（3）管制有利于公平合法竞争，如一些城市出租车市场被黑恶势力控制；（4）管制有利于交叉补贴机制的实施，管制机制下的出租车在整个区域执行相同费率，得以形成交叉补贴机制，即以高峰收入补贴平峰，高密度区域收入补贴低密度区域，如果没有这样的管制，平峰时段和低密度区域的服务水平将会明显下降，甚至得不到有效服务；（5）不对称的信息导致市场失灵，管制正是要解决出租车行业存在的信息不对称而致消费者于不利位置；（6）出租车属于随机消费，很难通过市场力量予以优胜劣汰，管制可以减少恶性竞争，自由准入会吸引大量运营商及个体运营者进入市场，最终导致运力过度供给而影响服务质量。

　　当出租管制体制放松后无一例外导致了这些美国和加拿大城市的出租车数量过剩，供应过剩后每个驾驶员营收大大降低，有些已无力维持最低的收入要求及更新车辆要求，那些路边招扬承租比例比较大的城市，80年代中后期很快就恢复了管制体系。有些城市配置了较多的路边招扬站，由于出租车供应过剩，出租车等候时间过长，不仅降低了他们的收入，同时也影响了出租车周转效率。出租车过剩的另一层面的压力是价格，司机不断要求涨价、挑客、短途拒载、“绕远”、品质降低等种种出租车陋习甚至越来越严重。

　　波士顿、巴尔的摩、多伦多、蒙特利尔、温哥华、西雅图等14座城市重新拾回了出租车数量管制体系，这也给最初18座城市放弃出租车数量管制体系的尝试基本划上了句号，事实和行动再次证实了出租车合理管制的必要性。剩下坚持的城市在一段时期后也部分再应用了出租车管制思路。而即便号称不进行数量管制的美国首都华盛顿特区，在饱受数量过多之苦后，虽然多次试图参考纽约的经营权管理方式管制数量未能得逞，但华盛顿事实上2010年起就不发新牌了，2014年再一次提出2016年前控制在当前数量，从而实际实施出租车数量管理，但相对纽约是一种更为灵活控制的机制。

　　二、出租车服务存在的问题是管制不完善

　　出租车数量管制体系是基于出租车服务特征确保出租车稳妥发展的重要举措，然而如在执行过程中忽视数量、服务质量、价格、司机收入动态协调机制的建立，出租车市场也很容易形成各种诟病，具体表现为：（1）数量短缺，如果数量调整机制中调整时间间隔过长，出租车是容易形成供应短缺最终形成区域性或高峰期间打车难；（2）阻碍调整，如果出租车经营许可证市价过高，容易形成利益集团，而利益集团往往会试图阻止或推迟数量调整，或试图缩减新增出租车的数量；（3）区域差异，数量管控容易造成出租车服务集中在出租车需求高的区域，如市中心商业区、文化娱乐、旅店集中地区等出租车出行需求高的区域，对低收入地区和市郊区域会产生出租车供应不足；（4）不易调价，管控机制往往会造成出租车调价困难，出租车调价机制需要听证才能调整价格，城市的政府往往尽可能地推迟出租车价格调整，城市往往很长一段时间都不调整出租车价格直到价格矛盾激化后才会着手调价；（5）劳工矛盾，出租车管制机制会造成部分无出租车经营许可证驾驶员与经营许可证拥有者产生劳工矛盾，因为这些驾驶员必须上缴使用许可证的费用，当由于整体经济状况或出租车市场需求不理想时，容易产生经济纠纷。

　　国内当前的“巡游出租车”实行的特许经营权制度，2002 年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中定义市政公用行业特许经营制度是指“在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。”在什么情况下政府可以对某一市政公用行业可以实行特许经营？答案很简单一定是有利于公共利益的实现，且能阻止经营者获得垄断利润的特权。出租车服务的特性是个体市民和外来人员对服务质量监控和议价能力十分弱，而出租车又属于必要和鼓励发展的出行工具，同时通过限定价格，可以规避个体消费者议价能力弱的特性。出租车的服务特征不管是公司化运作或个体承运，最终每一次出租服务需求需要一位从业者来独立完成，而需求又是全天候的，不管冰霜雨雪和白天昼夜，需求都会存在，出租车从业者的收入必须得以保障才会有人愿意来全天候地提供服务，在出租车价格限定的前提下，为了确保出租车从业者和出租车经营企业有合理的收入和利润，对某一指定服务区域内的出租车数量就必须实施合理的总量控制。

　　正如前述，出租车市场采取特许经营后，如果动态数量管控机制的缺失会造成打车难的矛盾，如果价格动态管控机制的缺失，会造成出租车司机收入和劳工矛盾，如果服务质量管控的缺失会造成出租车服务水平低下。而当今国内出租车市场问题不少，需要提升和完善，但不可否认的是在过去十几年内通货膨胀的大背景下，出租车的价格却长期以来维持着低价（一些城市甚至长达18年没有调整价格），多地政府几乎不敢涉足出租车价格调整，最近几年由于油价、人力成本、交通拥堵、劳工矛盾等诸多因素才不得不小跨步地调整出租车价格，出租车作为一项公共服务基本上保持了稳定、低价、可靠的运输服务，这靠的是从业人员的艰辛付出和政府的价格管控。当今一些报道和评论将出租车行业妖魔化，提出需要打破出租车特许经营体制有失公平和理性，也无视国际改革实践所获得的宝贵经验。

　　三、互联网促进出租车管制进一步完善

　　最后，再反观美国当今的出租车特许经营的管制现状，在互联网企业Uber优步和Lyft推出互联网约租服务和盈利性合乘撮合平台后，美国是否呼吁和正在打破出租车特许经营机制？答案是没有！虽然美国各地都在通过立法设定各种条件来规范互联网打车软件企业从事巡游出租汽车和约租出租汽车的互联网招租服务，以及逐渐规范与传统出租车运营矛盾激烈的盈利性合乘撮合平台，美国并没有呼吁去打破出租车特许经营机制，当然很多城市在制定互联网约租管制法规时，也一并检讨了互联网对传统出租车的影响，并对管制体系进行了优化（如规定司机强制性使用打车软件、价格机制完善、降低特许费用等）。Uber优步在资本力量的推动下，已拓展到全球250多座城市，而这些城市也没有提出去打破出租车的特许经营机制。而一些过去没有管制的城市反而还在加入管制行列。

　　在出租车服务特征没有根本改变的当下，出租车特许经营机制是必须的，在互联网时代特别是打车软件公司在资本力量的推动下已绝对占据了网络招租市场的前提下，出租车特许经营机制是否还有必要，答案是必要的，这是维持市民能够继续享用低价、稳定、公平的客运服务的保障机制。但是在特许经营机制下的出租车经营权不应该成为权利和资本寻租的温床，出租车经营权不该异化为一种投资资产而篡取垄断收益，这是需要改革和完善的。此外，缓解出租车打车难，服务不佳、形式单一等问题，需要完善管制机制，合理定位出租车功能，动态评估出租车数量和价格，适时增加巡游出租车数量，大力发展合法约租车和合乘。对互联网的影响也要持续观察，出租车的服务特征的改变才能决定管制方式改革。媒体，专家以及被误导的市民那把棍子打错了地方。（徐康明 苏奎）