网约车合法化后的机遇和挑战

漫画张建辉

　　7月28日，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式发布。从此，满足条件的私家车可按一定程序转为网约车，从事专车运营；私人小客车合乘也受到鼓励。由此，中国成为全球主要经济体中第一个将网约车合法化的国家。重大的政策变动，立刻催生了专车市场的格局变动。8月1日，滴滴出行与优步全球就收购优步中国全部资产达成战略协议。

　　网约车合法化，表明中国在立法层面能够打开大门、吸纳社会意见，打破传统业态的利益格局，顺应互联网时代的发展。不过，有条件的合法化仍在要求制度层面加以完善；滴滴和优步的强强联合也令很多人担心，可能产生限制市场竞争的反效应，这些都为网络经济的开放与规制带来了新的课题。行百里者半九十，作为共享经济的一个窗口，网约车合法化后，制度层面能否继续优化以适应新的挑战，能否实现制度与落实的衔接，能否保持应有的竞争性和开放性，不仅决定着网约车的未来，还决定着共享经济的未来。

　　网约车合法化实现帕累托改进

　　网约车合法化酝酿两年之久，其间经历不少曲折。去年10月，《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》发布。其中拟定，网约车不得上街巡游揽客，网约车经营者需取得出租汽车经营许可，实施政府指导价或市场调节价等。两份征求意见稿引发激烈争议。舆论认为，相关规定将事实上封杀私家车成为网约车的空间，割裂了出行市场，保护了旧业态，网约车将成为网络化的出租车。而近日颁布的网约车新政，则明确了私家车可以作为网约车，基本取消了网约车巡游的限制，允许采取灵活用工方式，行驶8年以上需退出网约车运营但不再强制报废，强化了出行平台的责任，取消了实施政府指导价或调节价的规定。这些变化，体现了网约车新政的立法进步。

　　立法的转变并非不可理解。网约车合法化的博弈之所以剧烈，在于需要平衡的关系极为复杂。在监管层面，需要考量出租车业态的生存、城市道路负荷能力和社会稳定状况；在市场层面，需要弥补公共交通供给能力的不足，遏制出租车服务质量下降的趋势；而不同城市在出行方面面临的挑战也不尽相同。网约车新政通过“开门立法”吸收社会意见，减轻了改革阻力。更关键的是，赋予网约车合法地位，为打破寄附于传统出租车上的利益格局，迫使出租车业加快改革创造了条件。可以说，网约车合法化，展现了企业、市场、消费者和政府多赢的前景，实现了帕累托改进（即从一种分配状态到另一种分配状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，至少一个人变得更好）。

　　这种变革方式对于互联网时代共享经济的成长，具有里程碑式的政策导向意义。现在，共享经济方兴未艾，在商业、住宿、交通、教育、生活服务、旅游等与民生息息相关的领域，都展现出强大的生命力，新模式、新业态不断产生，为提高社会财富的使用效率，扩大消费需求，吸收过剩产能和冗余人员提供了难得的机遇。正是因此，共享发展成为发展的新理念。但是，在新旧业态融合、金融服务支持等方面，共享经济还面临许多障碍。网约车新政，为制度、互联网与产业的协调和相互促进，树立了一个可资借鉴的模本。实际上，鼓励新事物新业态新市场发展，以帕累托改进的方式逐步“破冰”，正是改革开放以来许多领域取得成功的原因所在。从这个角度讲，网约车合法化体现了制度层面改革和创新的中国经验。

　　需平衡城市管理与出行市场发展

　　帕累托改进的思路，决定了网约车新政的渐进式改革风格，即有条件地让网约车合法化。同时也要看到，在“有条件”当中，网约车的合法化之路还存在不少变数，可能对网约车发展产生巨大影响。

　　变数主要表现在三方面：其一，价格机制的设定弹性过大。网约车新政规定，“网约车运价实行市场调节价，城市政府认为有必要实行政府指导价的除外”。如果地方政府从保护出租车行业出发，要求网约车只能高品质、差异化经营，那么政府指导价一定会高过出租车价格，从而对网约车发展形成限制。

　　其二，在进入资质上，网约车新政规定“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或网约车平台公司申请，按相关条件审核后，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对其另有规定的，从其规定”，网约车驾驶员要符合“城市政府规定的其他条件”。“另有规定”和“其他条件”的设定，虽然考虑到了不同城市的管理需求差异，有利于网约车新政接地气，但可能产生新政无法落实的风险，也可能抬高网约车进入市场的门槛。

　　其三，关于网约车数量管制，虽然新政删除了数量管制的要求，但规定“各省、自治区人民政府交通运输主管部门在本级人民政府领导下，负责指导本行政区域内网约车管理工作。直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理”。同时还规定，“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租车运输证》另有规定的，从其规定”。这意味着，网约车的数量管制交由地方自主。此前，出于城市负荷能力的考量，北京将出租车数量长期控制在6万辆，出于同样的考虑，很难对网约车数量放手不管；上海则已出台规定要求网约车与出租车“错位发展”，这就为大城市对网约车进行数量管制留下了空间。那么，网约车数量该怎么核算？能否满足市场需求？如果供需能力不匹配，会不会导致价格上涨，进而导致网约车市场萎缩，使得这一共享经济形态陷入停滞？城市管理与出行市场发展之间的矛盾，还远未解决。

　　在一定程度上，这些矛盾凸现了中央与地方权力划分、行政与市场边界划分还未解决的深层问题。从央地关系看，网约车新政是以中央立法的方式，解决了定性争议，而将管理事权下放给地方。地方出于城市管理的考量，在落实上很可能使用较大的自由裁量权。如何既考虑地方管理需求又保证共享经济发展，是今后央地事权、行政和市场边界划分的关键所在。

　　法律制度需要覆盖共享经济

　　除了央地事权划分、行政和市场边界划分，促进共享经济的立法建设也需加强，其紧迫性在滴滴出行和优步联姻后凸显出来。这场强强联合的并购，让很多用户担心，滴滴出行会利用其市场支配地位搞垄断，损害平台司机和消费者利益。但在是否具有市场支配地位、如何认定滥用垄断地位等方面，现有法律法规提供不了有力答案。

　　根据第三方机构研究，滴滴出行在专车市场的份额已超过80%，按照优步中国的口径，其市场份额也达到30%。即使给双方的市场份额打七折，占据70%以上的市场份额也确定无疑。这已符合《反垄断法》关于市场支配地位的定义：一个经营者在相关市场份额达到二分之一，或两个经营者在相关市场份额达到三分之二。但是，如果按现有市场划分，滴滴占有优势地位的专车与出租车属于同一市场，照此标准，滴滴并未占据市场支配地位。而出租车市场的定位，又是公共交通补充者，假如将公交、地铁等公交工具再划入同一市场，网约车甚至可被视作弱势竞争者。

　　标准体系的不统一还不止这一处。《反垄断法》的配套实施细则之一，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》要求：参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过4亿元人民币；参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币，符合上述两个条件之一需要进行垄断申报。但是，互联网企业在创业和发展期，通常不注重营收或利润，总是采取烧钱模式，通过不断实施补贴和低价战略以图击倒对手。而且，出行平台的营业额并非独占，须与平台司机分享，因此，即使占据了绝对的市场份额，也能回避垄断申报。也因此，滴滴与快的合并后，虽然易到用车向商务部举报其违反《反垄断法》，但监管层并未出手。相对于滴滴和快的合并案，滴滴并购优步中国案更加复杂：应适用“垄断申报”规定的第一个条件规定还是第二个条件规定，适用于优步全球还是优步中国，相信监管层还没有答案。

　　监管层面临的这些新困扰，表明《反垄断法》及其配套的许多经验性条款，很难覆盖互联网经济创造的新业态。该强调经验性条款的刚性，还是面对新业态的不断产生调整相关法规，是现在就必须正视的问题。

　　培育多元化竞争体系不能停步

　　公众之所以关心网约车新政在落实过程中是否会实行价格管制和数量管制，具有市场垄断地位的企业是否会滥用市场支配地位取消补贴、抬高价格，是因为多层次、全方位的竞争格局还没有形成，符合市场规律的价格机制还没有形成。

　　维护公共利益，既要强化制度建设，又要培育有利于公共利益的市场体系。制度改进总是源于实际情况的变化，因此，培育多元化竞争体系比制度建设更要先行。出租车和网约车是天然的对手盘，一个总是停留在岸上，一个总是比拼“烧钱”、以低质化的竞争方式在水中游泳，形不成良性的、相互促进的竞争关系，革除传统出租车管理的历史积弊，就总是缺乏动力，解决网约车的潜在隐患，也总是无本可据。从长远看，这种市场形态不利于维护公共利益，也无法降低管理成本。如果只赋予网约车合法地位，却一直采取分类管理的办法，旧的利益格局无法被真正触动，出行市场的利益也无法向公众让渡。

　　建立多元竞争体系，关键不在网约车，而在出租车，其中出租车的经营权改革又在首位。出租车业的牌照寻租、份子钱等痼疾一直饱受批评，既增加了司机和乘客负担，导致出租车业失去竞争主体的属性，无法与网约车展开真正竞争，也搅乱了政商关系。根据此前交通运输部的表态，今后出租车的经营权改革将趋向无偿和有期限使用，以此减轻司机和乘客负担，逐步提高服务质量。在网约车发展如火如荼之时，出租车业改革不能只有一个政策方向，一个预期愿景，而应像网约车新政一样，通过“开门立法”，出台更具体的改革意见，让出租车业甩掉历史包袱和机制性负担，摆脱利益链条的束缚，成为网约车有力的竞争对手，与网约车一道建立良性市场秩序。此外，有条件的出租车企业也应顺应发展趋势，投身于网约车市场，成为避免网约车形成垄断市场的新生力量。

　　从长远看，建立多元的、良性的竞争格局，无论是出租车还是网约车，如果具有不同的资质准入标准、不同的价格机制、不同的管理办法，就不能说是站在了平等竞争的平台。因此，出租车业的改革方向，不是让网约车异化为出租车，而是让出租车成为网络化的公交补充者。

　　不论出租车和网约车改革还有多少挑战，改革只是开始而非结束。把公众利益列在首位，改革动能才不会耗散，城市管理和出行市场发展才有望平衡，行政和市场的边界才可能划清，共享经济的机遇才能化为现实利益，并反过来成为制度建设的推动者。（徐立凡）